关于促进我国空间政策由区域倾斜到产业倾斜的建议

■ 全国政协委员、九三学社吉林省委主委 支建华

改革开放以来，实行区域倾斜的空间政策，造就了带动国民经济整体增长的经济核心区和增长极，促进了整个国民经济的高速增长，增强了国家的经济实力。但是区域经济发展战略的选择是与时俱进的，在我国经济经过一段时间高速增长，经济实力显著增强的当下，要实现经济发展的可持续性，就必须转变经济发展方式，调整产业结构。在兼顾效益、公平和生态的前提下，我国空间政策由区域倾斜到产业倾斜成为必然取向。

一、我国区域倾斜空间政策的局限与问题

我国建国以来的空间政策内容始终在布局原则和布局重心等方面重复，一直没有处理好区域间经济协调问题。我国区域倾斜的空间政策的局限与问题主要表现在以下几个方面。

1．效率与公平时空错位，区域倾斜的空间政策难以为继

区域倾斜的空间政策造成区域发展机会的不公平和区域社会经济发展的不平衡，区际收入的差距扩大。这种差距的长期积累会引起社会矛盾，危害经济发展。

我国沿海地区经济发达，处于工业化中后期阶段，工业基础好，空间政策继续向沿海发达地区倾斜，经济上可取得最大的效益，但会加大原就较为突出的地区差距，凸显公平发展的问题。我国内陆地区经济相对落后，处于工业化初中期阶段，工业基础薄弱，空间政策向内陆地区倾斜，可以较好解决社会公平问题，但却以牺牲效益为代价，会拖整体国家经济发展的后腿。这种效率公平时空错位，使空间政策面临两难选择。

2．区域一刀切弊大于利

我国不同时期的空间政策就政策指向的特定区域而言，无论区域内部差异如何，条件怎样，都会同等地享受到区域政策优惠。这实际上是一种政策大锅饭，是宏观倾斜政策下的区域平均主义。而对未获倾斜的地区来说，在不同的政策条件下与享受倾斜地区的产业部门进行不平等的竞争，无论是对企业还是对该产业都是一种损害。

3．扭曲市场机制的调节作用

区域经济政策的根本方向是完善、补充和引导市场，而不是取代市场。但是，复杂多样的区域政策割裂全国统一大市场，扭曲市场机制的调节机能，长期实施区域倾斜政策，无疑是对市场调控机制的损害。

二、产业倾斜是空间政策发展的方向

产业倾斜可实现效率、公平和环境三个目标的统一，是空间政策发展的高级阶段和必然趋势。

1．产业倾斜政策兼顾效率与公平

产业倾斜，首先尊重市场经济规律和市场的选择，注重产业的技术经济和地区要素禀赋条件，强调按照最大效率原则配置和利用各种社会和经济资源推进相关产业发展，使之发挥最大的经济效益。其次，它强调区域经济的协调发展，从产业着手，不针对具体区域倾斜，区域发展相对公平化，确保区域和谐。第三，产业倾斜也是推动区域间相互依赖、互相补充，开展经济技术协作的内在动力。

2．产业倾斜政策隐含区域倾斜政策

产业倾斜政策以市场化手段和政府的宏观调控的有机结合，以隐性的柔性的空间调控，实现空间差异化发展。由于产业倾斜政策隐含着区域倾斜政策，在保证实现区域倾斜政策目标的同时，又避免了区域倾斜政策负面效应，使损害最小化、整体效益最大化。促进区域内优化发展和区际优化发展的融合。

3．产业倾斜可推进产业结构调整与升级

产业倾斜的隐性空间特征有助于调整产业的地区结构，形成与地区资源优势等相一致的产业空间格局。产业倾斜政策运用经济、法律手段，加强产业规划和政策的引导，运用能源、资源产品的价格杠杆作用，发挥税收政策的调节作用，形成较有效的激励制度，使产业政策在空间上得到落实，形成产业政策和空间政策有机结合。

产业倾斜的政策引导特征有助于推进产业的技术进步和第三产业尤其是现代服务业的发展，鼓励技术创新，淘汰落后。实施产业倾斜政策，可推进走新型工业化道路，优化产业结构，促进产业结构升级。

4．产业倾斜体现了构建和谐的人与环境关系的内涵

区域倾斜的空间政策，体现不出对粗放的增长方式的制约。产业倾斜通过实施产业技术政策，有助于淘汰能耗高、污染重的产业；通过实施特定地域产业名录限制，可保护特定地域的生态环境。因此，推进产业倾斜的空间政策，可形成与我国经济增长阶段相适应的资源节约型国民经济体系，对于保护生态环境，建立和谐的人与环境关系有重要的意义。

三、几点建议

当前我国正处在社会矛盾和人与自然环境矛盾的凸显期，追求公平和改善环境成为区域发展的重要诉求。我国区域发展的不平衡和生态环境问题十分严峻。因此应及时调整区域倾斜的空间政策，转向产业倾斜，以实现我国经济社会的可持续发展。

l．调整区域倾斜的空间政策

第一，对已有的区域倾斜政策进行梳理和调整

作为国家层面的区域空间战略即将进入新的一轮深化和调整时期，尤其是西部大开发和东北振兴战略的“十二五”规划已经进入制定阶段，减轻行政措施对区域经济一体化的干预和阻碍，促进区域开放，促进区域内部和区域之间关系的协调，是一个迫切任务。在此过程中，需对已有的区域倾斜政策进行梳理和调整，保留必要的，调整不适当的，取消过时的。一些在实践中有推广意义的政策，可转为面向全国的普适性政策。

第二，将区域倾斜的重点由经济领域转向民生领域

区域倾斜政策在我国社会经济发展中发挥了重大作用，在今后的发展中仍将继续发挥作用。但在经济领域应尽量发挥市场的作用，发挥市场配置资源的基础作用，在市场失灵的民生、生态环境、公共物品等方面还应进一步发挥区域倾斜政策的作用。

第三，严格控制批准各类新的“经济区”

我国实施的大的区域倾斜政策先后有“沿海开放”、“西部开发”、“东北振兴”和“中部崛起”等区域性政策，几乎覆盖全国。都是重点，也就等于没有了重点，导致其政策效应递减，这是为了平衡区域利益的结果。任其下去，每个省区都建立一个或几个“经济区”，无疑会导致政策寻租的滋生和整体的效应下降，造成新的发展机遇不公平。因此，必须严格限批各类经济区。

2．建立面向产业倾斜的体制机制

第一，明确实施产业倾斜战略

调整区域倾斜为主导的国家宏观战略是我国目前发展阶段的必然选择。明确实施产业倾斜战略，实行政策调控与市场调控相结合，对幼稚产业、新能源产业，战略性产业、高技术产业实施倾斜政策，是与国家发展阶段相适应的发展方式的改变，是产业结构升级的动力，是区域协调发展的需要。

第二，建立产业倾斜的体制机制

实现由区域倾斜向产业倾斜的转变，是一种体制机制的创新，需要建立一套与之相适应的政策法规。要先行研究产业倾斜的理论与方法，总结国内外产业倾斜的经验与模式，研究产业倾斜的政策体系，包括与之配套的财政货币政策、人力政策、立法政策以及战略性产业结构布局政策。

第三，制定产业的区域发展规划

以往在区域倾斜主导的体制下，产业发展规划的制定对区域上的落实研究不够。在实施产业倾斜为主导的战略转变的同时，产业的发展规划不仅是产业本身的发展问题，还与区域的发展密切关联，所以，应强化产业的区域发展规划的制定与落实。