土地储备规划编制的实践思考——以上海宝山区土地储备规划为例

叶 晖

1 储备规划编制的背景及意义

1.1 编制背景

上海自1996年在全国率先组建土地储备机构。2002年上海市土地储备中心作为市政府组建的土地储备机构，地产集团作为土地储备运作载体的成立，以及2004年土地储备法规的出台，标志着上海土地储备制度的正式建立。近年来，作为土地市场的重要环节和组成部分，土地储备已成为上海土地管理部门关注的热点和工作重心。2008年底，上海贯彻中央精神进行政府机构改革，将城市规划管理职责和国土资源管理职责整合，并历时一年，完成“上海新版土地利用规划总图与城市总体规划实施管理图纸”两图衔接，使规划和土地实现真正意义上的“两规合一”。在此基础上，为了更科学有效地指导土地储备工作，促进土地利用总体规划和城市总体规划有序实施，加强政府对土地市场调控能力，上海在2009年底全面推进各区土地储备规划编制工作，大大促进了土地储备工作有序、有效地进行。

1.2 编制意义

土地储备规划是根据经济社会发展规划、土地利用总体规划和城市规划，针对收储城市可开发建设用地资源编制的总体规划，也是制订土地储备年度计划的基础。土地储备规划的编制与实施，是土地储备工作发展的必然趋势和实践创新，目前，国内只有上海、南京、广州等少数城市编制实施。自编制实施以来，土地储备规划有效指导了政府土地储备工作的开展，在完善城市规划管理、保障城市规划实施等方面取得了良好效果。主要体现在：（1）实施和协调土地利用总体规划、城市总体规划及其他相关规划，有效引导城市开发，促进城市有序建设；（2）摸清土地信息，平衡经营性用地和公益性公共设施用地的开发规模和时序，促进土地经济、环境和社会效益最大化，实现土地可持续利用；（3）促进房地产市场健康平稳发展，积极发挥土地政策的宏观调控作用；（4）促进土地储备与出让资金的良性循环和高效运作。

2 上海宝山区两次储备规划的分析比较

编制土地储备规划是一项创新性的工作。2005年底上海宝山区五届四次人大会议将宝山区土地储备规划列为政府工作计划，2006年4月，宝山区土地储备中心率先组织编制《宝山区土地储备规划（2006-2020）》，对土地储备规划编制的目标、内容等进行了探索，为2009年新一轮宝山土地储备规划编制奠定了良好的基础。与城市规划体系一样，土地储备规划也包括不同层次的规划内容，主要包括总体规划、近期规划、年度计划三个层次。上一轮宝山土地储备规划属于总体规划，新一轮宝山土地储备规划包含了近期规划和年度计划。两次储备规划的期限、方法、深度和成果表现形式都不尽相同。

2.1 编制目标

宝山区土地储备规划的编制目标是有效引导城市建设开发，扩大储备容量，加大土地储备工作的规划导向和统筹力度，确保政府调控土地市场能力不断增强。

图1 宝山区两次土地储备规划技术路线图

宝山区上一轮土地储备规划对宝山土地储备战略、储备的总量、结构、布局、时序、强度等进行了系统研究，旨在深化城市总体规划和土地利用总体规划，梳理整合土地信息，统筹协调、平衡经营性用地和公共设施等其他用地的关系，实现土地可持续利用，促进城市经济、社会、环境协调和可持续发展。本轮土地储备规划是对“两规合一”规划集中城镇建设区内土地储备行为在未来一定时期进行时空上的统筹安排。为了落实宝山区“两规合一”，与年度土地储备计划保持紧密衔接，本轮规划主要侧重于宝山中近期土地储备地块的研究，做到切实贯彻宏观战略、完善做实中观决策、有效指导微观操作。

2.2 编制方法

由于没有现成先例和规程可循，上一轮宝山土地储备规划是根据《宝山区土地利用总体规划》、《宝山区区域总体规划》、《上海市宝山国民经济与社会发展“十一五”规划》以及各个专项规划，融合城市规划、土地科学、房地产经济学、管理学、环境科学、统计学以及信息科学等多个学科的知识，通过定性与定量相结合、宏观与微观相结合、静态与动态相结合、系统分析与GIS空间数据分析相结合等多种方法和手段，在扎实采集基础数据和科学预测基础上，利用土地现状及变更调查的数据、信息和资料等成果，进行宝山区土地储备规划的相关专题研究。具体技术路线如图1所示。

本轮土地储备规划是在上海市规划和国土资源管理局指导下，在控详规划的导向下，在“两规合一”确定的集中城市建设用地控制范围内，结合重点地区、重大工程和重大项目，合理确定宝山中近期土地储备地块。规划过程中，既充分发挥各街镇工作积极性，又在全区层面做好规划统筹和综合平衡，通过“自下而上”和“自上而下”，反复听取街镇、区相关部门和区领导的意见和建议，在历年全区储备和出让土地实施情况、土地储备效益评价和现状可用土地分析等前期规划研究的基础上，制定土地储备战略、布局原则和具体地块。在充分论证的前提下，综合分析宏观政策、资金平衡、指标调控、拆迁难易、控规覆盖等多种因素，着重突出规划的操作性和可行性。

2.3 编制成果

上一轮宝山土地储备规划内容包括土地储备与出让状况与实施评价、土地储备影响因素分析、存量与增量土地的总量和空间及时序研究、土地储备规划战略研究、土地储备供需研究及结构分析、土地储备布局和时序及强度研究、土地储备综合效益评价、土地储备规划实施政策建议等八个专题。

本轮宝山土地储备规划根据上海市规土局下达的储备计划总量，基于宝山经济社会发展现状和趋势，科学分析城市建设用地供需情况、特点、规律，确定三年内储备地块布局、结构和时序，制定土地储备规划实施保障措施，包括开发模式、投融资运作和实施政策建议。

相比较上一轮土地储备规划，本轮土地储备规划更着力于具体操作和实施管理，对储备地块的对象、类型、规模、用途等进行了明确，并完成了地块规划图则。本次土地储备规划的对象为商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房六大类经营性用地的储备地块。确定的土地储备地块分为结转地块、新列地块和预备地块三种基本类型。其中，结转地块即已经列入2009年度及以前各年度土地储备计划，正在实质性进行土地储备阶段后续各项工作的地块；新列地块即列入2010年土地储备计划，计划在2010年实质性启动土地储备的地块；预备地块即准备在2011年或2012年列入当年储备计划的地块。

本轮规划的编制成果，通过技术报告反映宝山区土地储备的实施评价、既有规划研究、土地储备潜力、土地供需判断、资金平衡测算等内容；通过地块列表反映出三年内结转地块、新列地块和预备地块的基本情况，包括地块编号、名称、所属街镇、宗地编号、四至范围、用地面积、控详规划编报情况和基本规划参数等基本信息；通过现状梳理图、可储备土地分析图、地块布局图等成果图，在对规划范围内建设用地供应潜力、规模、布局等进行全面摸底的基础上，分析并表达了各储备地块的分布情况和开发时序；通过分幅储备地块图则（图2）反映出每个储备地块的具体位置、土地使用现状情况（土地权属关系、现状用途、使用单位等）、已批控详规划的相关规划要求和参数（用地性质、容积率、建筑面积、主要控制线等）。

2.4 实施效果

上一轮土地储备规划是宝山区控制储备规模，按时序有计划地推出土地的一项长远举措。规划在保障宝山土地市场的良性运转，贯彻和落实科学发展观，有效引导宝山土地的集中统一管理和有序投放等方面起到了很好的作用，对促进宝山城市建设和经济、社会、环境协调发展做出了一定的贡献。近几年，宝山区在土地储备与出让总量上每年均位居全市各区县的前列。土地储备规划为推进宝山城市发展和提高城市土地利用效益发挥了重要的作用。储备地块的重点区域主要集中在中心城、杨行、顾村、罗店新镇地区以及轨道交通沿线。从结构来看，储备土地的用地权属以集体土地为主导，出让地块用地性质以居住和综合用地为主，并且居住用地占出让地块的比例逐年递减，综合用地占出让地块的比例逐年递增。

本轮土地储备规划针对新列地块，从交通、市政配套、公建配套、动迁成本和综合环境质量五个方面进行综合评价，分析各影响因素的优劣，综合评价其影响程度，是土地储备机构制定下一阶段的年度土地储备计划的主要工作依据。本次土地储备规划建立近期土地储备信息库，不仅可以为土地储备机构提供储备参考，还可以为近期城市重点建设项目选址提供依据，为土地储备和城市规划管理工作的开展带来便利。根据土地储备规划而制定近三年的年度土地储备计划，具有很强的操作性，既有用地总量的控制，又有空间上的定位，以及土地使用条件的规划限制，分别落实到了每个地块，加大了土地储备计划的执行力、控制力和约束力，为土地精细化管理奠定基础。

3 总结和思考

3.1 土地储备规划与控详规划的衔接

控制性详细规划是城市用地规划管理的重要依据，而土地储备规划是土地资源合理配置的新型手段。政府为城市健康稳定发展，在提供可持续资源条件的基础上，要优化配置城市土地资源，促使土地资源实现最大的资产价值，其中控详规划和储备规划是两个重要的管理手段，两者内涵虽然不同，但关系十分密切，只有相互配合，才能做到节约利用土地及空间资源，提高土地资源的利用效率。

图2 宝山区土地储备规划地块图则

（1）控详规划引导储备规划，并对储备规划进行管理约束

控详规划一旦确定并付诸实施，就为土地储备工作的开展、土地储备规划的编制提供了依据。根据控详规划制定的土地储备规划，能及时掌握近期经营性土地所需要的总量和每一宗地块的具体情况，能确定所收储城市土地资源的优化布局和合理规模，使土地储备规划更具有宏观性、战略性和科学性，从而使城市土地储备规划能准确地选择地块，收储适应市场需求和能及时变现的土地，实现土地资产效益的最大化。

另一方面，控详规划对片区或具体地块的用地性质、容积率、配套设施等都作出了明确要求。按照控详规划确定的土地性质和开发强度等要求进行土地储备工作，使得后续的管理工作能有序开展，便于在透明规范的统一平台上，更好地协调后续各环节所涉及到的其他相关部门，规范行政审批行为、提高行政审批效率。

再一方面，以控详规划为依据的土地储备规划，可以较好地保障规划的实施能兼顾到公益性建设和市场开发的结合、高收益地块和低利润回报地块的结合，有利于规划的整体效益的发挥。例如，在控详规划中对小区地块内的教育、商业、菜市场等没有直接投资收益的配套设施做出了明确规定。事先的控制规定，对解决过去实施过程中开发商与规划及建设管理部门矛盾是十分有利的。

（2）储备规划是实施控详规划的手段，并对控详规划进行反馈

控详规划多从技术角度提出土地用途和布局，并没有在实施层面明确由谁来实施，而储备规划则是为实施土地储备而制定的，为土地储备机构明确了储备土地的范围、量及空间分布。由城市规划部门和土地储备部门共同编制土地储备规划，是促进土地储备工作与城市规划的紧密结合的具体做法。通过编制此类规划，可更有效地引导政府储备土地的空间布局，加强城市规划和土地储备工作之间的信息沟通，为土地储备工作的顺利进行和控详规划的实施架设了桥梁。

科学编制的土地储备规划，也为城市规划管理工作提供有益的参考。经土地储备规划研究确定的重点地区，可在每年控详规划组织编制计划中进行优先考虑。在控详规划的编制中往往只重视城市形态，对市场及经济的考察偏弱，常会造成规划对市场的偏离和滞后，而主要以市场研究和地块具体开发为基础的土地储备规划则可以对控详规划进行有益的反馈和修正，以使城市规划实施的整体效益进一步优化和完善。另一方面，由于各部门的信息交换不通畅，在开发具体地块时，相关部门的专项规划之间常常存在矛盾，阻碍城市建设的顺利进行，土地储备规划可以更有针对性地协调城市土地开发过程中的矛盾，并及时加以解决。

本轮土地储备规划以控详规划为指导，按控详规划所确定的规划用地性质及规划指标进行土地储备。对近期建设地段以及拟向社会供应的土地但尚未编制控详规划的，应尽快编制出控详规划，为土地储备提供可靠依据。在不能频繁地对控详规划进行适时调整的情况下，往往会出现规划滞后于土地储备和土地拍卖的需求，无法及时有效地引导和控制土地储备和拍卖，对于这种情况，控详规划应当适应土地储备的反作用，及时调整完善控详规划，保证在市场经济条件下土地储备交易的正常运作。

3.2 土地储备规划与分期发展的衔接

土地储备的最终目的是政府通过掌控一定数量的土地，实现土地的有序供应，从而对土地市场进行宏观调控。但是，从目前大多数地方的实践来看，在土地储备的运作过程中，存在储备工作围绕一个个零散项目转的现象，纯粹以眼前需求确定土地的储备和供应。因此，根据城市总体规划、控详规划、近远期发展科学整体编制土地储备规划十分必要。土地储备规划应能确定分期收储城市土地的时序，制定土地储备年度计划。这不仅使城市土地储备规划具有先进性和长远性，而且更有可操作性。

考虑到我国经济社会发展速度和土地政策的调整，土地储备规划期限不宜过长。由于城市财政用于土地储备的资金并不充裕，较短的土地储备周期往往是城市政府的首选。本轮宝山土地储备规划的编制期限为三年，即2010～2012年，截至本届政府任期。为了保证年度投放市场的土地有一个合理的“养地”周期，土地储备数量是每年实际投放市场土地数量的2～3倍，由此，上海市规土局下达宝山的土地储备总规模为600公顷，规划对近期土地储备地块的规模、结构、布局和时序进行落地。同时，本次规划从全区中远期发展和弹性出发，提出了黄浦江沿岸上港十四区等港区整体功能的调整和开发的中远期重点发展地块，并预期通过“整体一次储备，分期出让建设”的策略，通过政府财政的统筹保障，确保整体的规划设计意图，在土地分期供给和建设的实施状态下，仍保持城市面貌的统一性和延续性。

编制土地储备规划，摸清家底，明确储备土地的总量规模、区域分布、结构类型、分期储备重点等，正是在新形势下适应需要而开展的一项规划和土地管理的基础性工作，其根本的目的是更合理地利用土地，发挥土地的最佳效益，有效地保证城市规划的实施，优化城市土地利用结构，实现城市的可持续发展。

（宝山区规划设计研究院及宝山区土地储备中心的阎宁、曾文慧、王忠民、梁玉等共同参与了2010年新一轮土地储备规划编制工作。）

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