水利信息化资源共享与整合机制体制调研

常志华，成建国

（水利部水利信息中心，北京 100053）

为掌握全国水利信息化资源整合与共享的基本情况，分析存在的问题，探索体制和机制的新思路，促进水利信息化资源整合共享又好又快发展，水利部信息化工作领导小组（以下简称“部信息办”）开展了水利信息化资源共享与整合机制体制的专题调研。本文在该调研基础上进行了分析，提出了建议。

1 国内外信息资源共享

1.1 国外信息资源共享

国外信息共享机制体制方面的 2 个典型代表是美国和欧盟[1]。

美国是世界上数据拥有量最多的国家，美国一个国家所拥有的数据库总量一直占全世界总量的一半以上。美国在信息的共享、收费、版权保护方面进行了较为协调和系统的处理。总体上是“完全和公开”的共享，同时保护版权，保障投资者的利益。

欧盟数据共享和服务实践有 2 个特点：（1）对数据库知识产权的特殊保护；（2）对数据服务允许“成本回收”，以“有偿”为原则，以“无偿”为例外。

总体上，信息共享主要包括以美国为代表的无偿共享，以欧盟为代表的收费政策，其他多数国家以不同比例、采用不同程度进行收费。

1.2 国内信息资源共享

我国各政府部门大都建成了本部门基本的数据库，但标准的、大规模的公用数据库建设还不完善，大部分数据库没有进入市场流通并实现增值，政府信息资源的开放共享与部门所有的矛盾十分突出。

到目前为止，国内关于信息共享方面的法律主要是 2008 年开始实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》，规定“行政机关”信息应该公开。但该政策未从信息投资的角度，对政府投资产生的信息共享方式进行约定。在国内，有很多信息虽然由国家投资，但并不是由行政机关收集，而是由一些事业单位、国有企业进行生产。

国内信息共享影响较大的包括气象、测绘等部门。

（1）气象信息的共享。基本气象资料供公众无偿下载，从事气象工作的机构、事业单位开展的公益服务、非盈利性科研和教育机构从事的非商业性活动所需的气象资料免费提供。

（2）测绘信息的共享。继无偿提供 1‥250000基础地理信息数据之后，又向部分有需求的部门提供了全国东中部 1‥50000 基础地理信息数据。

（3）其它信息的共享。国土、环保、林业、海洋、农业等信息主要采用分级分类的原则，实行政府信息公开、公益性信息开放、商业信息收费的原则。总体上，公开的信息粒度较大、种类较少，无法支撑深入应用和分析。

2 水利信息化资源整合共享

水利信息化资源主要包括水利信息化基础设施、水利信息资源、水利业务应用、水利信息化保障环境等。

2.1 基础设施

2.1.1 建设现状

水利信息化基础设施建设得到了快速发展[2]。

（1）信息采集与工程监控体系。至 2008 年底，全国水利部门已建成的各类信息自动采集点达到 63324 个以上，已建成的各类水利工程监控系统的视频监控点达到 2645 个。

（2）水利通信。初步形成了一个由水利部卫星通信主站及网络管理中心、582 个卫星小站组成的水利卫星通信网络。

（3）水利信息网络。水利政务外网覆盖省级以上水行政主管部门，水利政务内网覆盖水利部机关、7 个流域机构，部分省实现了县级以上全覆盖，并不断扩展。

（4）信息存贮与服务体系。到 2008 年底，省级以上水利部门已配备的各类存贮设备形成了215317.6 GB 的在线存贮能力，数据库存贮的总数据量超过 37119.222 GB。

（5）视频会议系统。截至 2008 年底，23 家省级以上水利部门的视频会议系统实现了对下一级单位的全覆盖。水利部机关与下属的 48 个异地直属单位中的 39 个实现了视频会议系统互联。

2.1.2 共享现状

（1）信息采集与工程监控体系共享。水文站网共享正逐步开展，全国水土保持监测网络和管理系统二期建设中，超过 200 个监测站利用现有水文站网。水务部门的水源地特别是地表水水源地监测也主要依托于水文部门的水文站。

（2）水利通信共享。目前，水利卫星通信系统拥有 27.2 MHz 卫星转发器资源，稳定性和可靠性高，成本大幅下降。

（3）水利信息网络共享。水利信息网络已成为水利信息传输的主要通道，水利信息网络骨干网带宽 2 MB，免费提供给通达的水利单位使用，可传输不涉密信息。

（4）信息存贮与服务体系共享。各级水利部门基础性的信息及防汛所需信息集中存贮，其余大部分信息分散存贮在各业务单位。

（5）视频会议共享。2008 年视频会议系统，省级以上水利部门共组织召开视频会议 334 次，累计92717人次参加会议，效益显著。

2.1.3 共享服务模式

基础设施共享主要采取以下模式：

（1）信息采集服务。首先是共用现有站网采集的信息，其次是增加监测项目，优化监测制度，若还不满足要求，在现有站网基础上增加监测点。

（2）网络传输服务。应充分利用现有网络传输服务，水利系统各单位不应再建设各自的纵向网络，水利信息网络未通达地区，可利用其他网络资源。

（3）通信服务。现有通信信道带宽较大，卫星转发器等资源免费使用，应充分利用。

（4）视频会议服务。应尽可能地使用视频会议系统召开异地视频会议，提高效率，节约办公经费。

（5）主机托管等服务。提供带有备份的电源及放置主机的机房和网络环境，或提供主机等。

（6）加速服务。通过建立镜像、负载均衡等技术手段，加速处理速度。

（7）安全服务。安全服务包括安全评估、入侵检测、漏洞修补、管理防火墙和 VPN 等。

（8）存贮服务。存贮服务主要集中在数据备份上，也可以提供应用数据的实时存贮。

（9）监控服务。监控服务包括对网络资源的监控和对主机资源的监控。

2.2 信息资源

2.2.1 建设现状

地理空间信息方面，水利部集中组织开发了1‥250000 水利基础电子地图；水资源方面，结合全国水资源规划工作，水资源调查评价成果已入库；水土保持方面，建设了以县为单位的 1‥100000 水土流失空间数据库；农村水利方面，积累了大型灌区分布、基本情况、工程改造情况等信息；农村水能水电方面，掌握了全国农村水能资源分布情况；水利行政资源管理方面，初步建设了标准、法规、专家、文献等数据库。

2.2.2 共享现状

部信息办主持开发的 1‥250000 水利电子地图数据免费分发到 7 个流域机构、32 个省级水行政主管部门和有需要的直属单位。

目前，实时水雨情、地表水水质评价、北方地区地下水动态等数据已经在水利部网站实时公开发布。水利部每年公开发布水资源公报、河流泥沙公报、水资源质量年报、水旱灾害公报、水土保持公报等信息。同时，6 个流域、30 个省级水文部门已初步建设了水文数据库，提供水文整编资料有偿服务。

2.2.3 共享服务模式

信息资源共享服务主要包括以下 3 项主要内容：

（1）信息资源提供服务。包括网页浏览、在线下载和数据集加工等。

（2）信息交换与共享服务。基于元数据库和目录系统提供信息资源的交换与共享。

（3）信息发布服务。通过网站定期公布数据资源动态和各种产品通告，为用户主动及时提供最新信息。

2.3 业务应用

2.3.1 建设现状

业务应用系统建设是水利信息化的重中之重。近年来，水利业务应用开发逐步深入，水利部明确了近期水利信息化 8 大重点工程，目前这些工程建设进展顺利，部分系统功能已投入应用，取得了显著成效。

2.3.2 共享现状

业务应用共享较好的主要是国家防汛抗旱指挥系统工程和水利电子政务系统。

在国家防汛抗旱指挥系统工程建设中，一方面是应用支撑平台集中在水利部统一开发，下发各流域和地方部署；另一方面，将业务逻辑的公共和可复用部分抽取出来，封装为共享基础软件。

水利电子政务项目建设的水利电子政务公用平台，在水利部和 7 个流域机构实现了集中开发、分别定制。

2.3.3 共享服务模式

业务应用共享服务模式，主要有以下 2 种：

（1）统一应用支撑平台。通过应用支撑平台，可以快速创建、组装、部署、管理动态的和健壮的应用逻辑。

（2）共建公用基础软件。将业务逻辑的公共和可复用部分从业务应用系统中抽取出来封装为可共享的软件资源服务集合。

2.4 保障环境

2.4.1 建设现状

近几年水利信息化建设有以下特点：（1）投入持续增加；（2）安全系统建设初具规模；（3）人才队伍不断壮大；（4）运维管理逐渐规范。

2.4.2 共享现状

保障环境共享主要体现在队伍建设和运行维护管理等方面。根据 2007 年的调查情况，40 个省级以上水利部门中，6 个由多个管理部门共同管理，1 个没有管理部门。参加统计的 1325 个区县级以上水利单位中，681 个无明确的管理部门。可见，统一的管理维护还较薄弱，特别是在省级以下水利部门[3]。

2.4.3 共享服务模式

保障环境主要是要有统一的规划和标准，要有专门的管理部门和建设机构，以及专门的运行维护队伍。具体应做到如下几点：

（1）统一规划。应对水利信息化发展进行统一规划，并严格规划的效力和作用。

（2）统一标准。应形成标准体系，信息分类、编码、元数据、访问接口等基础性和全局性的标准应全国统一。

（3）统一管理。应落实专门的水利信息化管理部门，落实责任、人员和经费。优先安排有利于整合共享的项目，优先保证整合共享服务处理较好系统的运行维护费用。

（4）统一维护。各级水利部门要重视水利信息化专业队伍建设，加强人员培训，整合人力资源，提高水利信息化建设与管理水平。

3 存在问题与对策建议

3.1 存在的问题

水利信息化资源共享主要存在以下几方面的问题：

（1）目标单一。许多系统为解决特定研究或业务应用而建，大多数数据库与具体业务处理紧密绑定，与具体单位、部门绑定，服务目标单一。

（2）资源割据。这些系统大多分散建设在各个地区和不同业务部门，形成以地域、专业、部门、系统等为边界的孤岛，形成了资源割据的局面。

（3）共享困难。受各方面条件的限制，难以向外界用户提供服务，加上系统规范性差，形成了共享困难的技术鸿沟。

（4）效能低下。这些孤立的系统只能在有限范围和时段内由少数人员使用，系统很难随需求的变化而调整，影响了系统效益的持续发挥。

（5）重复建设。各系统独自建设，造成不必要和低水平的重复建设。

以上问题导致水利信息化资源得不到充分、合理、有效地利用，制约了水利信息化健康、协调、可持续发展。

3.2 对策与建议

（1）建立高效的水利信息化资源整合与共享工作协调机制。水利信息化资源整合与共享是一项影响面广、牵涉多方利益的工作，必须按照精心部署、统一领导的原则稳步实施。

（2）建立健全促进资源整合与共享的相关管理办法。各级水行政主管部门要建立健全相关管理办法和激励政策。

（3）编制水利信息化资源整合与共享的相关标准与规范。编制水利信息化资源共享目录、数据库表结构与标识符标准等。

（4）加强水利信息化专业队伍的建设。将从事信息化技术工作相对分散的人员逐步整合，形成集中的水利信息化人力资源优势。

（5）以项目为依托逐步建设和完善共享机制体制。当前最急迫的是开展水利数据中心建设，形成门类比较齐全的水利数据中心，提供及时、完整、可靠的水利数据，并为新一代水利业务提供支撑。

[1]国家地理空间信息协调委员会办公室. 自然资源和地理空间信息整合与共享研究[M]. 北京：科学出版社，2007.

[2]水利部信息化工作领导小组办公室. 2008 年度中国水利信息化发展报告[M]. 北京：中国水利水电出版社，2009.

[3]水利部信息化工作领导小组办公室. 中国水利信息网发展状况统计报告（2006）[M]. 北京：中国水利水电出版社，2007.