代建制中代建人寻租行为及其防范措施

李 强

1 概述

政府工程历来都是权钱交易、工程腐败的重灾区,也是容易设租、寻租的一个环节。现阶段代建人的组织性质有以下两种基本形式:1)由地方政府的项目代建行政机构担任代建人。该模式便于各相关行政部门之间的配合,依靠政府的强有力的行政推动,并适时制定和调整相关政策来保证工程进度,但该模式没有引入市场竞争机制,因而不可能真正解决政府的权力寻租。2)选择具有一定资质的专业化项目管理机构担任代建人,它是项目法人制、项目管理制及招投标等制度化合后的衍生物。从理论上说,在政府投资项目建设中引入竞争机制,从根本上隔离行政权力与逐利资本,明确责任主体,既可实现专业化管理,又可抑制权钱交易,对于我国数额较大的政府投资项目来说,意义不言而喻,其所发挥的作用,在近几年的实践中也得到了验证。代建制的实施大大压缩了政府权力的寻租空间,显示了其强大的优越性,但代建制并不能完全避免政府权力寻租,也为代建人寻租行为的产生创造了条件。

2 代建人寻租行为的产生

众所周知,代建制中委托单位和代建人拥有的信息是严重不对称的。代建人具有比委托人更多的专业知识和业务信息,甚至还扮演着信息制作者和信息供应者的角色。而代理人的基本行为倾向是,尽可能有意识地选择有利于自己的信息来提供给委托人,对委托人忽略或隐瞒那些有可能给代理人自身带来麻烦或者不利后果的信息,而这些信息很可能对于委托人是极其重要的。这种不对称的存在为败德行为的代建人的寻租创造了条件。而且目前我国代建制中存在的以下问题,使代建人的寻租行为问题日益突显:1)制度设置不明确,准入门槛低。我国目前并没有提出“代建资质”,各地对代建人的资格条件和市场准入要求比较模糊,对代建人的资质认定、人员配备、代建资格管理等均没有明确的标准。各地均以工程设计、监理、工程咨询、施工总承包等资质来代替代建人资质资格,这对于涉及项目全过程管理和追求社会目标的代建制来说不是长久之计。由于行业准入门槛较低,难以保证代建单位及代建人员的质量要求,当上述设计单位等仅从事工程某一阶段工作的代建人承担整个工程项目的建设工作时,具有很大的困难和风险。而代建单位必须提供高额的履约保证金及承担管理不善受到的惩罚,当代建人的收益达不到预期时,就会产生追求非法利益的倾向。2)代建取费标准低导致代建人之间的恶性竞争。现阶段代建取费普遍参照建设单位管理费为标准,但代建单位所涉及的职责、所付出的成本和建设单位有很大区别。由于代建单位不能享有全部的资金结余,只要在项目的实际发生费用不突破项目概算的前提下,代建人就有可能与工程预算编制和审批单位、监理、施工及设备材料供应商通过串通提高工程预算价格、虚报项目成本、偷工减料、转移资金,达到非法牟利目的。3)政府项目概算审批缺乏有效的监督机制。与代建管理费和节约提成直接相关的一般是经批准的项目概算,其在初步设计完成后才能确定。代建人在自身利益的驱动下,一般都会有高估概算的行为倾向。从客观上说,由于项目概算是一项专业性较强的工作,加之我国还没有建立起科学的项目概算审批决策体系,编制和审批项目概算时本身也还存在许多的不确定性因素,概算在一定范围内存在一定精度误差是允许的,因此代建人会通过高估冒算的方式取得结余利润。4)政府监管不严格。在政府投资项目代建制中,委托人、代建人、承包商之间构成两层委托代理关系,即政府委托人与代建人签订代建合同构成第一层委托代理关系,代建人与承包商签订工程承包合同构成第二层委托代理关系。代建人的决策问题是根据外部约束的程度而选择对承包商的监督强度,而承包商根据代建人的监督强度决策是否与代建人串通,代建人、承包商之间形成完全信息动态博弈。当政府监管不严的情况下,代建人的寻租空间增大、合谋成本减小,代建人会倾向于通过与承包商等串谋获取非法利润。

3 寻租行为的防范措施

1)设立代建专项资质。设立“代建”专项资质是十分必要的,没有建立这个专项资质,不利于代建单位招标考核评审。在目前没有代建专项资质的情况下,各地常用“综合性工程咨询单位”、设计、监理等资质作为代建资质只是权宜之计。规范代建行为首先要大力培育工程项目管理市场,发展项目管理公司,提高代建的进入门槛,让真正具有项目管理能力的公司进入代建市场,保证政府工程质量和投资效益,使建设过程处于可控状态,减少因能力不足带来的风险,避免为了赢利而选择非法寻租。2)代建方式的选择。即将建设项目拆成项目前期代建和后期代建两个阶段。前期代建适合咨询管理类背景的项目管理企业,后期代建适合总承包背景的项目管理企业,使前期准备与施工过程中的代建人为不同主体,除了能使企业更能发挥自己的专长外,更能有效避免代建人在初期通过高估概算以获得成本结余。因此,可以优先考虑采取两阶段的代建模式。3)建立绩效评定档案。对代建单位在业绩、声誉、服务、管理质量等方面建立全面合理的考核体系和绩效评定制度,更有利于项目选择有实力的代建单位和提高项目管理质量。并积极开展代建项目后评价,实行动态管理,对不合格的代建单位予以除名,禁止其承担代建工程。4)加强政府审计工作。政府审计的阶段要前移,参与初步设计与概算的评审和审查,重点关注代建单位是否细化项目的前期工作,是否强调设计阶段的投资控制工作。跟踪审计应以代建制项目为审计对象,不论采取何种代建模式,均要对其代建人投资计划、预算申报和下达、资金拨付渠道等程序的合规性进行跟踪审计,并对代建人代理的设计、监理、施工方的二次招投标行为进行监督,避免出现代建人与关联单位合谋损害建设方利益或者名义上进行公开招标,实际上以中标单位的名义组织施工,既获得代建费,又获得施工利润以及串通获利等行为的出现。着重审核工程手续是否合法、齐全,工程款拨付是否及时到位,变更洽商是否真实、合理,有无擅自提高或降低标准、损失浪费等问题,并严审审计投资方,使用单位,勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位。审计部门必须认识到代建制下问题产生的种种可能性,履行好竣工决算审计的职能,确保资金的安全有效使用,避免高估冒算,套取政府建设资金。业主对代建方寻租行为监督效率的提高和加大对代建方寻租行为的惩罚是能减少代建方寻租行为发生的有效途径。5)合理的激励措施。为了保证代建项目的目标,维护政府委托人的利益,政府除了采取监督及约束的方式使代建人的行动与政府委托人的利益一致外,代建合同成本激励系数的设置应对代建人有积极的激励作用,使代建方的利益趋向与委托方一致。激励系数即委托方对代建人的节约奖励系数不应该是固定不变的,当项目节约额与项目计划投资的比例增大时,成本激励系数应相应增大,采用累进的方式。这样有利于代建人尽力控制成本,以获得更多的合法利润。

清除与防范寻租活动,除了依靠健全的体制、完备的法制和有效的社会监督外,还有一项重要的因素就是道德制约,即通过强化行为主体的道德修养和道德意识,自觉主动地抵制寻租活动。从某种程度上说,道德制约具有正规制度不能达到的特殊功能。

4 结语

“代建制”作为一项新的制度安排,其对改善政府投资的效率具有重要的意义,但其在实践中带来的许多问题亟待研究与探讨。我们应针对代建人的种种寻租行为“对症下药”,寻找解决问题的方法和保险措施,改变其行为倾向,抑制其在管理过程中的寻租行为,使代建制的推行不会背离其初衷,最大程度地提高其社会效益。

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