浅谈新形势下的工程质量监督管理工作

冯小平

1984年9月,国务院颁发《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》,决定在全国实行工程质量监督制度。伴随着改革开放的步伐,我国的工程质量监督事业走过了临危受命、艰苦创业、完善提高和不断开拓前进的光辉历程,特别是2000年1月国务院《建设工程质量管理条例》颁发施行以来,工程质量监督由过去单一的对实体工程质量监督,拓展到工程建设参与各方主体的质量行为的监督,监督机构不再核定工程质量等级。这一质量监督制度的重大改革,对进一步明确工程质量责任主体的责任和义务,督促各责任主体发挥自我管理能力、主动规范质量行为、认真控制工程质量、推动建设事业的健康发展起到了积极的作用。但是,随着改革开放的进一步深入和社会主义市场经济体制的逐步确立,以及国家法律法规体系的逐步完善,现行具体实施工程质量监督的监督机构及其质量监督管理模式亟需进一步改革。

1 工程质量监督机构性质地位和质量监督管理模式现状

1.1 质量监督机构性质地位现状

建设工程质量监督机构自1984年根据国务院《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》成立以来,就被定性为自收自支事业单位,其工作经费来源是按国家规定收取工程质量监督费,其主要职责是受建设行政主管部门委托,依法对建设工程质量进行监督管理。2008年11月,国家发改委、财政部颁发了财综(2008)78号文件,规定全国从2009年1月1日起取消工程质量监督收费,全国各级工程质量监督机构普遍面临定性定位和经费保障不足的问题。

1.2 工程质量监督管理模式现状

1)由建设单位在监督机构办理质量监督申报手续。2)监督机构对受监工程各方责任主体和有关机构履行质量责任的行为进行监督管理。3)监督机构对工程实体质量进行抽查,查处工程各方责任主体违反法律法规和工程建设标准强制性条文行为。4)监督机构参加工程的地基基础工程、主体结构工程和竣工验收(下称“三到场”)监督,在“三到场”的验收过程中,质量监督机构虽然应该履行的是监督验收的职责,事实上却成了工程验收的参与方。5)监督机构参加工程竣工验收,竣工验收7日内提交工程质量监督报告。6)竣工验收备案机关(建设行政主管部门或质量监督机构)依据工程质量监督报告及其他文件资料办理竣工验收备案。

2 现行的质量监督机构性质地位及其模式存在的弊端

2.1 工程质量监督机构的定性定位不利于质量监督工作的开展

工程质量监督机构自收自支事业单位的身份与受建设行政主管部门委托,依法对工程质量和参与建设各方责任主体质量行为监管的委托执法职责不相符。一方面,委托执法主体资格与现行的法律法规相矛盾,另一方面,由于执法机制不健全,质量监督机构缺乏必要的手段和措施,使执法的严肃性和权威性大打折扣。2009年1月1日起停止收取质量监督费后,各级质量监督机构工作经费无法保障,把工程质量监督委托执法推向一个尴尬的地位就是一个例证。

2.2 不利于社会正确认识质量监督结构的职能

社会各界容易把质量监督机构定位于一般质量责任主体。工程质量一旦出现问题,第一反应就是找质量监督机构问责,有的已发生法律责任追究。这一现状,一方面,使基层质量监督工作不被社会公众所理解和支持,质量问题的出现往往造成公众和有关部门的偏见和误解,使得质量监督人员承担着不公正的舆论压力;另一方面,由于受过去核验制监督模式的影响,质量监督人员为了抓好工程质量,频繁的介入具体的重复检查工作,不但工作越位,而且容易损害建设、监理、施工单位人员的工作积极性,同时又在一定程度上使偏见和误解升级。

2.3 不利于强化参建各方人员的质量责任意识

在“三到场”的模式下,一方面,质量监督人员仅仅凭着短暂的施工现场察看,不可能发现和查处存在的所有质量问题;另一方面,由于“三到场”监督,削弱了工程参建各方的质量责任意识,加剧了参建各方对质量监督人员的依赖心理。在工程验收过程中,有些人出于维护某方利益、碍于情面等因素,不愿意得罪人,即使知道工程存在质量缺陷,也不愿意在工程验收会议上提出,认为反正有质量监督人员在场,只要质量监督人员不提反对意见,工程就会顺利通过验收;工程质量出现问题,也会因为质量监督人员参加了主要部分及竣工验收监督,将首先被政府和百姓问责。这样,往往会使造成质量问题的责任主体无人追究责任,从而使得各质量责任主体的责任意识越发淡薄,甚至为了隐瞒质量问题,串通一气蒙骗质量监督人员。

2.4 不利于质量监督机构集中精力查处违法违规行为

目前,随着经济建设的飞速发展,全国各地建设工程总量迅猛提高,监督机构人均监督建筑面积已达到几十万甚至上百万平方米。如此庞大的工程量,质量监督人员参加每个过程的“三到场”验收会议,已经是疲于奔命,在施工现场很少有时间对照设计图纸和验收规范进行细致的抽查。在高强度的工作负荷下,监督人员更难抽出时间和精力去应对情况复杂的违规处罚工作。在处理违规问题时,往往是查出问题,签发整改通知单要求整改,但监督落实很难到位,常常使问题得不到彻底解决。

2.5 不利于充分体现竣工验收备案制度的优越性

竣工验收备案制度是2000年深化质量监督体制改革的重要措施和成果。但是,在实践过程中,竣工验收备案制度的作用没有得到突显。很多工程都是先施工后办施工许可证,备案机关也仅仅是办理资料登记手续,政府对工程质量监管的主要手段是施工许可制度和竣工验收备案制度,基本上是通过质量监督机构对施工过程中的行为监督和实体抽查来具体实施,久而久之,有关部门甚至一些建设行政主管部门也认为,工程质量管不好就是质量监督机构的事。

3 深化质量监督改革工作的探索

3.1 进一步明确质量监督机构的执法地位,保障监督经费,确保监督队伍稳定

根据《公务员法》第106条规定:“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位除工勤人员以外的工作人员,经批准参照本法执行”,工程质量监督人员符合参照公务员管理条件。因此国家应当修改有关法律法规,进一步明确质量监督机构的性质和执法地位,对人员参照公务员管理,确保工作经费和人员工资,以稳定质量监督队伍。同时,质量监督机构的监督人员通常被称作监督员,而作为监督对象的勘察、设计、施工和监理单位,都有像注册岩土工程师、建筑师、结构师和监理工程师等执业资格,让一个监督员面对国家注册执业人员,直接影响监督机构地位和权威。

3.2 进一步改革工程质量监督管理模式

1)取消“三到场”,完全实施备案制管理。工程质量监督机构作为政府的专职工程质量监管部门,不应该没有精力参与过程具体验收,应该把分项验收的权利完全交给监理单位,把分部及竣工验收的权利完全交给建设、监理、勘察设计、施工单位,让工程质量责任主体自主独立行使对工程质量评价的权利,工程质量监督机构对工程质量完全实施备案制度。2)对施工过程完全实施动态监督管理。取消“三到场”后,质量监督机构负责宏观控制管理工作,将质量控制点的验收工作全部交给监理,使监理的职责和权力对等,充分调动监理人员的工作积极性。同时,通过动态抽查来督促监理人员提高质量责任意识,认真履行监理职责。3)制定和完善创优激励机制。《建设工程质量管理条例》第6条规定:“国家鼓励采用先进的科学技术和管理方法,提高建设工程质量。”但到目前为止,国家尚未出台过鼓励提高工程质量的具体政策和措施。无论从推动行业发展的必要性,还是从系统管理的严密性来讲,建筑行业都迫切需要建立和完善工程质量的创优激励机制。4)进一步完善建设法律法规体系,建立健全建设行业诚信管理体系。及时修订《建筑法》《建设工程质量管理条例》《工程质量监督工作导则》等法律法规中不能适应市场经济发展需要的条款和内容,进一步完善建设法律法规体系,完善对违法违规行为查处制度。一般性的违规行为,可以采取通报批评、新闻媒体曝光、建立各责任主体不良行为记录等形式从社会舆论监督和行业监管的角度予以查处;对于严重的违法违规行为,严格按照法律法规严厉查处。同时,以省为单位建立建设行业诚信管理体系,实行统一的诚信评价标准、统一的诚信奖惩机制和统一的诚信信息平台,对守信者进行保护和鼓励,对失信者进行惩罚和约束。

4 结语

“百年大计,质量第一”,工程质量关系到千家万户的利益,关系到社会的稳定和发展,是建设社会主义和谐社会的主要内容。目前,我国改革开放不断发展,建设工程规模位居世界前列,工程质量监督工作面临新的机遇和挑战。为了与时俱进,适应改革发展新形势的要求,工程质量监督工作迫切需要创新和改革。笔者依据多年从事基层工程质量监督工作的经历,对工程质量监督工作的改革做一粗浅探索,旨在抛砖引玉,为建设工程质量监督事业健康发展贡献一份绵薄之力。

[1] 建设部[2003]162号,工程质量监督工作导则[S].

[2] 王文铮,董 松.新型建设工程质量监督执法模式探讨[J].工程质量,2006(4):35.

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[4] 佘远逢,丁石岂.新形势下建设工程质量监督模式的探讨[J].工程质量,2009(12):41-42.