政府投资项目代建制实施问题初探

刘洪海 徐达志

0 引言

代建制的逻辑起点和依据是把原来的行政管理关系，转变成基于委托人、代建人、使用人三者之间的契约关系，其实质是实现项目运作的市场化和管理的专业化。目的是通过专业化管理达到效益最大化和提高项目管理水平的目的。为了实现这一目的，主要是通过制定一系列的制度，把建设单位的职责在建设期划分出来，交由专业化的项目管理公司，使现行的“建用合一”改为“建用分开”。代建制是破解因为所有者缺位而带来的政府投资项目市场封闭、效率低下、资源浪费甚至滋生腐败等问题的有效途径。

在借鉴国外经验的基础上，我国早在20世纪90年代就开始了代建制的试点工作。自1993年厦门开始试验代建制，至今方兴未艾，采用代建制将是今后政府投资工程的主要方式。全国已有30多个省市自治区试行代建制，各地纷纷出台有关管理条例20多个，并根据各自实际情况，形成了不同的实施模式[1]。中央政府也在逐步积累经验，抓紧相关立法。但是也应清楚地看到，由于国家相关法律环境还不完善，缺乏相应的配套政策，目前我国代建市场发育还不充分，存在一些问题，各级政府、事业单位在接受代建制时还心存犹疑。因此需要分析研究在推广中存在的问题，完善并夯实代建制推广实施可持续发展的基础，真正发挥其在政府投资项目管理中的优势作用。

1 存在问题

1.1 风险转移问题

代建的本意是将政府组成的项目法人承担的建设责任转给代建公司，由其作为项目建设期法人，行使项目法人的管理职能并承担建设单位的部分风险和责任，但目前缺少与建设风险转移相应的法律依据，项目代建不是一个法律制度，法律赋予建设单位的责任和义务以及建设单位的违法责任追究制度，也不能因为代建过程中的委托而转移，项目建设管理从使用单位分离出来，而风险责任却不能从法律上保证转移给代建单位，致使使用单位顾虑重重。

1.2 地位问题

代建单位在代建制中是被设计为具有独立法人资格的专业项目管理公司，由其代理业主行使项目管理任务，但是代建单位的法律地位却没有确定，这是目前阻碍代建工作顺利推进的一项十分重要的因素。在项目实施过程中，作为项目法人的代建单位在与地方各种行政审批部门的接洽中，还存在一定困难，比如当代建单位办理前期手续时，因目前的基本建设程序中尚未有相关文件规定代建单位的作用与地位，这使其在办理前期手续时往往遭遇到不被认可的尴尬。一些代建单位迫于无奈，不得不依附和求助于项目使用单位，从而使得代建效果大打折扣，也与推行代建制的初衷所不符。而使用单位因退出建设管理职能，不愿出面办理，这样就导致代建单位和使用单位矛盾不断，相互推诿。

1.3 拆迁问题

项目前期准备工作的难点之一就是大量的房屋拆迁和土地征用问题。过去往往依靠政府强有力的行政推助，并适时制定和调整相关政策来保证工作顺利进行，其表现的是政府行为。而运用代建制，则改为代建单位来完成此项工作。因为代建单位很有可能是非本地企业，涉及拆迁过程中与当地各部门、各组织及群众的协调，作为企业行为，相比政府行为往往是举步维艰，从而在时间、资金等方面蒙受损失。

1.4 干扰问题

一些强势的使用单位的越权干预是最常见的问题之一。目前存在着这样一种代建行为的格局，即大业主，小代建单位，一些使用单位为了自身的或部门利益，对代建工作横加干涉，在一定程度上影响了代建单位对项目的管理，也影响了代建单位的积极性和主动性。

1.5 取费问题

代建项目的取费标准偏低，主要是参照执行财政部《关于切实加强政府投资项目代建制财务管理有关问题的指导意见》(财经建函[2004]300号)中的有关规定，建设单位自行确定项目代建单位和政府设立(或授权)产生的代建单位，按不高于基建财务制度规定的项目建设单位管理费标准核定。政府招标产生的项目代建单位，由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单位管理费编制标底。由此可见，代建单位的管理费和建设单位的管理费用相差无几，而两者在管理时发生的费用和风险责任是大不相同的。因此，以传统基建管理方式所对应的建设管理费来限定代建管理费是不合理的，影响了积极性，激励作用更无从谈起。

1.6 市场开放问题

代建制应有一个开放的环境，形成一个成熟的市场才能充分发挥代建制的优越性。影响项目管理企业进入该市场的门槛主要有两个:1)所采取的代建制模式，从各地情况看，目前代建制主要有专门机构代建、招标选择代建单位和有限指定代建单位三种模式。当政府成立专门机构代建时，如深圳模式，虽然这种模式中的代建单位属于专业性机构，可以充分发挥专业人才、技术和经验优势，但是权力过于集中，形成一定程度的垄断，这种管理模式不能提供一个开放的环境供自由竞争，也就难以充分发挥代建制的优越性。2)履约保函问题。一些地方采用的代建制模式虽有相对开放的环境，但高额的履约保函却提高了门槛。根据目前部分省市的代建管理办法，要求在明确代建内容后，由代建单位提交工程概算投资10%～30%的银行履约保函，这种履约担保极大地提高了代建市场的门槛，高额的银行履约保函很可能使代建企业受制于启动资金压力而放弃开展“代建制”[2]。

2 对策

1)尽快完善与之相配套的法律法规，在法律上明确代建单位的地位与建设风险相应转移的法律依据，以实现权责对等，代建单位在工程竣工验收前风险自担，明确具体的工程考核标准和监督制度;明确实行担保和保险的制度，打消使用单位没有管理却承担管理风险的弊端[3]。2)针对拆迁问题和代建单位地位问题，可以借鉴厦门的模式，建立政府的项目建设指挥部，作为代建制的领导和决策机构，负责解决前期建设过程中涉及部门之间的交叉审批等问题。项目指挥部门分为规划设计、征地拆迁、建设管理专业等小组，从政府各职能部门抽调主要领导人员组成，使代建过程中前期出现的问题直接由指挥部解决，使代建单位发挥其管理的特长，使工程取得良好的效果[4]。3)对于门槛问题，目前代建市场发育不完善、水平高专业性强的代建单位少、良性市场竞争机制还未形成的情况下，全面市场化的选择代建单位的机制还难以实现。现在一些地方采取“短名单”方式，组建代建单位库，对于提升代建单位实力、规范代建行为、保证代建质量、降低代建风险发挥了一定的积极作用，是一种比较符合目前代建市场实际情况的作法。工程项目代建单位提交一定比例的银行履约保函是必要的，但金额应控制在代建服务费的5%～10%[5]。4)在代建制的框架下，代建单位作为项目建设期法人，是全过程的代建，履行建设单位的全部职责。但考虑到项目使用功能的特殊性，在项目选址及设计阶段，在不超出建设内容的前提下，代建单位应充分尊重使用单位的意见;而在项目开工后，使用单位则不宜过多地介入代建单位的项目管理。

3 结语

从各地改革实践看，代建制的推行，对于加强和规范政府投资项目的管理发挥了积极作用，特别是在强化前期工作、引入市场运作机制、提高建设管理的专业化水平、抑制长期存在的“三超”问题等方面，都取得了较为明显的成效，应进一步加快推进。在推进过程中，代建单位的培育是关键，相关法律法规的制定是基础，少干预多扶持是保障，这些措施是深化改革与推广的必然选择。

[1] 石振武，刘保健.我国政府投资项目代建制模式研究[J].技术经济，2007(6):45-48.

[2] 黄远智.政府投资项目代建制度特征及实践问题的研究[J].建筑管理现代化，2007(2):13-17.

[3] 苏琬荣.浅探政府投资项目“代建制”管理模式[J].广西城镇建设，2007(4):63-64.

[4] 邢晓毅.切实推行代建制，全面提高项目管理水平——浅谈厦门市重大开发项目建设管理[J].福建建筑，2007(7):94-108.

[5] 李 静.浅议代建制的完善[J].山西建筑，2007，33(5):197-198.

[6] 黄兆升.工程项目代建制管理工作的实践和思考[J].山西建筑，2009，35(20):220-221.