推行综合执法提高行政效能——关于宜宾市翠屏区大力推行农牧业综合执法的思考

翠屏区是宜宾市的政治经济文化中心，由于地处川、滇、黔结合部，因此农牧业投入品（主要指种子、农药、化肥、兽药、饲料）的贸易十分活跃。这些农牧业投入品不仅供应了宜宾市的9县1区，同时还辐射了云南、贵州的一些地区，是川南农牧业投入品批发的重要集散地。翠屏区农牧局负责辖区内这些投入品的监督管理、行政执法工作，如何加强对农牧业投入品市场的管理和执法监督工作，为农牧业生产的健康发展保驾护航，维护农民合法权益，巩固农村改革成果，确保社会稳定和农村经济健康发展，是我局非常重大的责任。作为一名农牧业行政执法人员，在我区推行综合执法、实践综合执法中，思考了以下问题：

一、翠屏区农牧业执法情况回顾

1.翠屏区农牧业分散执法的情况农牧业执法涉及的种类较多，有种子、农药、化肥、饲料、兽药、农业环境保护、动植物检疫、农产品畜产品质量安全等，几乎涉及了农牧业的方方面面。这些执法分别由翠屏区农牧局的原各个业务科站独自承担。但是，长期以来在各个科站中形成的观念是抓“粮食和畜牧生产”，而忽略了农牧业行政部门重要职能之一的农牧业执法监督职能。对依法治农，依法行政的重要性、必要性认识不足，从而导致农牧业行政执法工作力度较小，缺乏权威性，形成机构分散，关系不顺。具有行使执法职能的各个科站之间由于缺乏必要的协调，导致行政执法职责不清、各自为政的现象严重。这种现象导致了对违法行为查处的力度不够。这种执法体制没有形成合力，不能有效打击各类违法违规的经营行为，难以树立公开、公平、公正的执法形象。

2.农牧业综合执法任务繁重 农牧业综合执法涉及到的法律法规及部门规章有95部之多。可见，在新的历史时期，进一步加强农牧业执法工作意义十分重大。在翠屏区，仅在城区的农牧业投入品批发商就有115家，全区的批发、零售商共有1300家之多；乳品公司、奶牛饲养场、专业户64家；典型养殖场516家，其中规模养殖场小区15个；无公害农产品认证33家（含两家农产品初加工企业）。翠屏区农牧业的监督管理、行政执法任务是非常艰巨和繁重的，只有建立一支专业的执法队伍，才能对这些投入品进行有效管理，打击各种违法违规经营行为，使之为农牧业生产提供优质服务。

二、翠屏区农牧业综合执法的现状

1.实行综合执法，建立了农牧业综合行政执法机构 为整合执法资源，加强农牧业执法工作，进一步提高行政执法效能，翠屏区2008年正式成立了农牧业行政执法大队。行政执法大队有专职执法人员5人，负责全区的农牧业综合执法。农牧业综合执法的启动，改善了我区农牧业行政执法体制，农牧业执法开始由分散向集中过渡，有利于保证农牧业执法的公正性、权威性，提高执法效能，更好地维护广大农民的利益。

2.明确了工作职责 农牧业行政执法大队的主要工作职责有：受区农牧局委托，履行法律、法规、规章赋予农业行政主管部门的执法检查权和行政处罚权；依法对种子、农药、化肥、兽药、饲料和饲料添加剂、种畜禽和初级农产品质量安全及农业转基因生物安全进行管理；依法对辖区内农作物种子（种苗）、农药、化肥、兽药、饲料及饲料添加剂生产、经营单位进行监督、检查；受理农资生产、经营案件的举报、立案并牵头办理农牧业行政执法案件；负责农业行政执法检查、农业行政处罚、农业行政强制、农业规费征收等工作；承办区政府及有关部门交办、移送的违反农业法律、法规的案件；与检疫部门共同开展对动植物检疫的定期集中检查。

3.建立了各项管理制度和措施 为推进翠屏区农牧业综合行政执法工作，建立了一套管理制度。一是为了加强对执法人员的管理，制订了执法人员守则、行政执法公开制度、执法程序上墙等一系列制度；二是全面推行岗位责任制。按局目标责任书的要求把工作责任和任务分解、落实到了人头；三是定期组织执法人员进行法律法规、行政执法纪律的学习，努力提高执法人员素质，树立良好执法形象；四是认真履行职责，加大执法监督力度，严厉打击违法违规经营行为；五是加强了对农牧业投入品经营人员的法律法规的培训，督促鼓励经营人员守法经营，合法经营。

4.取得了明显成效 行政执法大队通过开展日常执法检查、各种专项整治、受理投诉举报等活动，有效地打击制售假冒伪劣化肥、种子、农药、饲料、兽药等各种坑农、骗农、害农行为。从2008年执法大队成立以来，共查处假劣农牧业投入品涉案金额120万余元，对违规经营人员当场处罚45起，立案查处63起，为农民挽回经济损失约300多万元。通过开展农牧业综合行政执法工作，切实保护了广大农民的合法权益，为净化翠屏区乃至全市的农资市场发挥了十分重要的作用。对规范我区的农牧业投入品市场，确保农产品、畜产品安全和农民增产增收打下了坚实的基础。

三、翠屏区农牧业综合行政执法目前存在的问题

1.农牧业行政执法人员身份性质不利于执法 行政执法大队是按“不增编制、不增人员、内部调节”的办法组建起来的，属事业性质,执法人员从身份性质上不利于执法。执法人员也是从其他从事技术推广服务科站抽调的，法律知识功底不深，执法水平还有待进一步提高。同时，执法人员没有参照公务员制度进行管理，存在着后顾之忧。

2.执法经费匮乏 由于行政执法大队是按“不增编制、不增人员、内部调节”的办法组建起来的，国家财政没有配套和解决农牧业执法办案工作经费，而没有专项经费保障，使农牧业执法工作开展困难。执法必备的办公用品、交通工具等无法保障，调查取证困难，难以及时追究当事人的违法行为。由于无执法经费保障，执法设施难以改善，人员待遇也难以保证。

3.执法手段落后 县级农牧业行政执法是农牧业行政执法体系中最直接、最关键的环节。但是，由于农牧业综合行政执法起步晚，经验不足，而农牧业行政执法涉及面广、对象分散、工作量大，执法成本很高，加上执法装备的缺乏，导致了执法手段比较落后。同时，每年对产品进行监督抽样检测的还仅仅是完成上级下达的抽样任务，这只占农牧业投入品上市种类的极少部分。由于检测费用过高，给农牧部门产生很大的经费压力，财政部门也未能解决这笔经费。缺乏相应的配套资金，也是造成农牧业执法手段落后的原因之一，以致于影响了执法水平和质量的提高。

4.农牧业执法中存在的难点

（1）执法队对流动经营人员还没有形成有效的管理措施 一些不法厂商通过不正常渠道将不合格产品直接进入乡镇市场销售给农民，也有流动的小商小贩在各个乡镇之间流动销售。由于经营成本低，受到一定的农民欢迎。执法队在处理这类违规经营行为时，只能查扣当场销售的产品，其他处罚措施难以实施，遇到不明真相的农民，还会围攻执法人员。由于这种经营模式违法成本低，违法现象普遍，但我们的执法成本太高。因此，存在监管不到位的现状。

（2）对违规使用禁限用农药、兽药的人员还无法进行查处 在农牧业生产中，农民还存在着使用高毒、高残留农药和禁限用兽药情况，给我区“无公害”生产带来消极影响。目前，执法队还无法对此种行为进行有实质性的处理。希望国家对生产高毒、高残留的农药、兽药产家予以限制或取缔。

（3）执法检查还没延伸到村社一级

目前农村交通情况的改善，村社一级普遍存在着经营农牧业投入品情况，这些经营户没有办理任何证照，经营行为也很不规范，由于执法力量和资源少，对此类经营行为还没有检查彻底。

四、翠屏区农牧业综合行政执法工作的对策与措施

1.加大对农牧业执法投入，保证执法工作的有效进行 积极争取政府和财政部门的大力支持，解决农牧业执法办案经费和专项工作经费，确保农牧业行政执法工作顺利有效地进行，为全区农牧业经济健康有序发展保驾护航。同时，应加强与公安、工商、质检等各部门的沟通协作，互相支持，确保有效地打击各种违法行为，共同维护好广大农民的利益。

2.多手段、多措施加强农牧业行政执法 一是对辖区内农牧业投入品的生产、经营者进行排查摸底，建立生产经营者档案，鼓励、引导和督促其守法经营、诚信经营。二是对于市场上猖獗的假冒伪劣的产品，必须坚决予以打击，提高假冒伪劣农资生产和销售的犯罪成本。抓住关键环节和关键季节，组织开展系列专项执法行动，严把农资市场准入关，对农资生产单位强化重点管理；严厉查处坑农害农事件，切实维护农民切身利益，保证农牧业健康有序稳定发展。三是加大对农牧业投入品的监督抽查力度，针对城区内的批发商销售的投入品，加大其质量监督抽检力度，每年对各种产品分季节进行全覆盖抽检。让抽检工作成为一种执法监督制度。四是加强乡镇市场的执法力度。执法部门除了对乡镇、村社一级市场的检查工作经常化外，还应建立各种举报制度、信息制度，对制假、售假人员要发现一起严查一起，以威慑其他不法人员。

3.加强对农牧业执法人员的培训、监督

（1）努力提高行政执法人员的综合素质 执法人员手中行使的权力是公权力，来源于人民。执法人员的素质体现执法水平的高低，影响农牧业行政的形象。执法人员通过对农牧业法律、法规进行系统的培训学习，掌握行政执法所必备的法律知识及相关的执法技能，建立一支业务能力强、清政廉洁、秉公执法的农牧业行政执法队伍。严格做到主体合法、依据合法、行为合法、程序合法。提高执法人员为农业、农村、农民服务的自觉性和坚定性。在执法中坚持惩罚与教育相结合，做到依法执法、严格执法、文明执法，真正让群众满意。

（2）加强执法监督，确保依法行政，建立健全农牧业行政执法监督机制一是加强行政机关内部对行政执法的监督，实行执法责任制和评议考核制，明确执法机构领导干部及执法人员的责任。二是建立健全外部监督机制，向社会公布执法依据、执法程序、投诉电话，接受管理相对人的监督和社会舆论监督。做到严格执法、公正执法、文明执法。坚决消除执法中的腐败现象。

（3）完善对行政执法工作的奖惩制度 由于农牧业执法没有相应的奖励机制，为提高对农牧业执法人员的积极性，可参照《国家公务员暂行条例》的有关规定（因农牧业执法人员为事业编制人员），对执法工作表现突出的执法人员给予相应的奖励。对违反《四川省行政执法规定》和行政执法“十不准”规定的，严格按照规定予以处罚。