地方政府在经济发展中的强势主导作用分析——“鄂尔多斯模式”的启示

安颖男

（中南民族大学 经济学院，湖北 武汉 470074）

1 “鄂尔多斯模式”中政府的强势主导作用

地方政府作为上承接中央下连接地方的纽带和桥梁，正确传达中央指示、引导地方经济的发展是其基本的职能。鄂尔多斯的政府不但完成了它的基本职能，还以其强势的主导作用引导地方经济的快速发展，这是与其他地方政府不同且独具特色的。

1.1 生态环境优先发展

20世纪70年代的鄂尔多斯，库布其沙漠和毛乌素沙漠地已占鄂尔多斯土地面积的48%；干旱硬梁和丘陵沟壑地区占48%；年均降水量为350 mm，蒸发量却高达3000 mm，生态环境恶劣。自1999年起，鄂尔多斯政府便下达了关于“禁牧、休牧、轮牧”的文件，紧接着鄂尔多斯的决策者们又决定实施三区规划：即将农业牧区划分为优化发展区、限制发展区和禁止发展区，实施“收缩转移，集中发展的战略”以缓解生态环境的承载负担。

一系列政策在实施的过程中存在着不少阻碍。以达拉特旗为例，当年当关于“禁牧、休牧、轮牧”的文件一下放，农牧民抵触政策的实施成为一种普遍情绪。他们大量宰羊、杀羊、卖羊，导致在畜量大幅度下降，最严重的达拉特旗年牲畜量下降了40%。即便是这样，在当地政府强势主导下，不仅使鄂尔多斯脆弱的生态环境得以改善，还使农牧民的收入得以提高。

1.2 走“六个高”的工业化道路

众所周知，鄂尔多斯的自然资源富集，其中煤炭资源尤为丰富，全市70%的地表以下埋藏着煤。煤炭预测总储量7630亿T，已探明保有储量1496亿T，约占全国总储量的1/6。然而，资源丰富是潜在的优势，但不一定是财富。直到上个世纪70年代末，鄂尔多斯的经济仍然是内蒙古最为落后的。当年，如何才能打破这种捧着金饭碗讨饭吃的局面，成为摆在鄂尔多斯人面前最大的一道难题。

2001年，鄂尔多斯政府就提出了“高起点、高科技、高产业链、高效益、高附加值、高度节能环保”的“六个高”的工业发展思路。提出了“六个高”的思路是鄂尔多斯不承接落后的表现，这使鄂尔多斯的工业实现了跨越式的发展，实现了反梯度的推移。

鄂尔多斯在工业发展的过程中始终伴随着认识的交锋与利益的取舍，面对艰难的抉择，鄂尔多斯政府没有被眼前的利益所获，关、停“五小”企业，不断转变经济增长方式化解矛盾，拓宽了新型工业化的道路。

1.3 强力打造资本市场

鄂尔多斯不仅仅创造了开放的环境，还拥有开放的机制，这就为鄂尔多斯大力发展第三产业提供了有利的环境。三次产业的比例由九五期间的 2∶70∶28调整到 2008年的 4.3∶55∶40.7，产业结构日趋合理。

鄂尔多斯市委二届五次全委会把“发展服务业作为转变经济发展方式的重要突破口”，作为今后发展的目标之一。鄂尔多斯作为成吉思汗陵的所在地，鄂尔多斯通过成陵的重建使成陵旅游区作为龙头带动响沙湾、恩格贝等一大批旅游景区的发展，使鄂尔多斯的旅游业成为弘扬鄂尔多斯文化的集聚发展前景的朝阳产业。

通过鄂尔多斯下大力度调整经济结构、调整产业结构，着力发展非资源产业，大力度的发展现代服务业、打造资本市场，建设大的生产型、生活型物流园区，尤其是发挥文化旅游资源的优势，推进这方面大的项目，大的基地建设。现在的鄂尔多斯已经开始显现出资本等要素集聚的洼地效应。

2 “鄂尔多斯模式”中政府的强势主导方式

在鄂尔多斯经济、社会高速发展所形成的“鄂尔多斯模式”的背后，最为生动鲜活的决定性元素就是当地政府的强势主导作用。他们的决策思维和执政能力引人瞩目，令人叹服。同样，如此强势的政府也给其他地区的发展提供了一个优秀范本。

2.1 政府主导政策的决定

鄂尔多斯政府决策的一个很大的特点就是超前性，当地政府往往利用国家实施调控政策之机，顺势发展、主动适应，在第一时间制定出相关政策来适应发展。鄂尔多斯政府就是借助国家启动西部大开发战略的这个契机，落地大项目、组建大集团、发展大产业、实现大开放。抓大放小，使经济发展方式逐步由粗放型向集约型转变。

鄂尔多斯经济、社会发展的每一步都体现着地方政府在政策决定过程当中的强势主导地位。鄂尔多斯政府始终伴随着思想的解放、认识的升华，打破瓶颈的制约。可以说，每次大的思想和行动的出现都深深凝聚着市委、政府的苦苦思考和上下求索的辛勤。

2.2 政府主导政策的执行

鄂尔多斯政府对政策执行的态度是明确的、强硬的。只要政策开始执行，就是没有回旋余地的、不遗余力的贯彻落实。例如，“禁牧、休牧、轮牧”政策、三区规划发展政策、关闭“五小企业”等，在政策的落实之初必将受到利益受损者们的反对并采取激烈的抵抗措施。鄂尔多斯政府并没有因为这些短暂的矛盾停止政策推行，态度强势、手段强硬，矢志不渝地将政策落实。当政策被广泛推行，势必带来好的经济发展效果，这样原本被不看好的政策反倒被拥护了。

2.3 政府主导政策的连动

鄂尔多斯政府不仅实现了经济发展与生态环境保护的连动，还发展循环经济园区实现企业间的连动。同时在政策的制定方面，政府通过制定政策使企业获益，企业又通过自身的发展将成果惠及广大群众，对此人民拥戴政府，政府又从企业的发展中获得财政收入。整个社会通过政策实施形成政府、企业、人民之间的良性的循环连动作用。

3 “鄂尔多斯模式”中政府的强势主导作用对其他地区的借鉴意义

这种“硬政府、强干预”的模式，不仅带来了本地区的经济、社会的高速发展，同时折射出了有为政府的可贵姓，对全国各个地区的发展特别是西部基础较弱的地区具有借鉴作用，具有普遍意义。

3.1 政府要有创新的思维、开阔的思路

地方政府拥有独立的思考能力、开阔的思维方式是一个地区经济能够实现跨越式发展的一个先决条件。只有在地方政府本着实事求是、解放思想的态度，一切从实际出发，创造性的探索出一条适合本地区的经济发展道路，才能实现一个地区经济的发展。

3.2 找准经济、社会发展方向和借鉴经验

现在的鄂尔多斯可以概括成“经济腾飞、社会和谐、文化繁荣、生态改善”的现代化城市。十几年前的这个贫瘠的小城市就是朝着这个方向不断努力，现如今当初的小城市摇身一变，成了举世瞩目的工业巨人。然而他并不满足，因为他的目标是做中国的“鲁尔”。鲁尔同样是一个能源富集的地区，又成功实现了产业多元化、产业的提高和产品层次的提高。鲁尔走出的成功的道路，鄂尔多斯可以从中吸取经验和教训。

3.3 政府政策决策要准、落实要快、执行要狠

鄂尔多斯政府的独到之处就在于执政者目光的敏锐与态度的坚决。依据自身的特点，找准发展方向，快速决策，一旦是有利与发展的一定落实到底，决不懈怠。任何政策的推行都会遇到阻力，然而鄂尔多斯政府在阻碍面前变得更坚强，知难而上决不动摇。

许多决策不是鄂尔多斯政府最先想到，他们是最先落实到的。由于部分好的政策决议很难贯彻，其他的地区想到了甚至是已经开始实施了，但就是缺乏坚持下来的决心。相反，鄂尔多斯是找准目标，坚决完成。“没有做不到，只有想不到”，这种坚决的态度对其他地区推行政策具有指导意义。

3.4 政府的干预要有节制，强制但要重民生

“硬政府、强干预”的强势主导作用就是说，凡市委、市府作出的决策，全市都要不遗余力的执行，没有什么回旋余地。然而这种态度是建立在“干预而有节制，强制而重民生”的基础上。也就是说政府虽然主张干预，但同时也遵循市场规律的运作；政府虽然态度强硬，但同时更关注人民生活水平的提高。

3.5 政府建立优良的政策政务环境

在2002年，神华集团把世界第一条煤直接液化生产线放在了鄂尔多斯的伊金霍洛旗。这个投资总额高达250亿元人民币，在当时号称投资航母的项目原本是准备在一个比鄂尔多斯基础条件更好的陕西省榆林市落地，是鄂尔多斯的软环境使神华集团改变了初衷。鄂尔多斯政府对这项目在水、电、人力、物力上都给予了大力的支持。项目需要征地，将近200 hm2的土地，政府七天的时间就全部完成了所有的正规手续；项目需要水，很快两块富庶的水源就划了进来；项目需要方便的交通运输系统，政府很快就出资修了大通道；项目遇到突发性的问题，政府领导连夜赶来现场办公。好的项目遇到好环境擦出火花是必然的。

鄂尔多斯的成功就在于对招商引资的重视并提供良好的环境。榆林市的失败同样带来了惨痛的教训，同时也对地方政府建立良好政务环境具有借鉴作用。

4 结语

当然，世界上没有放之四海而皆准的发展模式和发展道路，同样，“鄂尔多斯模式”也不会一成不变。它的价值就在与突破原有的发展定势，在政府的带领下走出了一条适合自己发展的道路，重新构建新的模式；它的借鉴意义就在于，通过政府的有效领导，中西部落后地区也可以走出一条属于自己的发展模式。

[1]李含林.中国西部转变经济发展方式的成功范例[J].甘肃理论学刊，2009.

[2]白喜辉.风从鄂尔多斯来——鄂尔多斯发展模式的报告[R].鄂尔多斯市：尹志，2008.

[3]沈斌华.论“鄂尔多斯模式”[J].内蒙古大学学报，2002，（2）.