论行政区划中的省管县体制问题

张超

（中南民族大学法学院，湖北 武汉 430074）

1 经济发展与省直管县体制

自从我国加入WTO后，虽然经济保持强劲发展势头，取得了世人瞩目的成效，但我国经济发展的质量并不高，地方主义严重，无法形成全国统一大市场，使我国企业在国际竞争中处于不利地位。十一届三中全会以后，我国政府进行了几次重大机构改革，即中央向地方分权。分权对于改变过去那种权力过于集中、调动地方政府的积极性具有重要意义。但这种体制内分权并没有触及到我国真正的权力格局，即不是在政府与企业、政府与市场、政府与社会之间进行合理的权力配置，只是权力在中央和地方之间流动，分权使“弱中央、强地方”格局产生，导致地方主义、“诸侯经济”等消极现象产生。为了地方利益，各地方政府“进行地方市场封锁，进行地方垄断，严重扰乱了全国统一大市场的秩序，严重影响了全国统一市场的形成和发展，特别是在我国加入世贸组织之后，其消极后果更大。为了应对经济全球化的挑战，我们必须破除地方壁垒，从行政区划体制入手，实行省直管县，消除或减弱市（地）政府人为构建的市场壁垒，为形成省际市场创造条件。

2 浙江省事例及省管县模式的局限性

“省直管县”当从浙江省说起。浙江省县域经济发达，占到全省GDP总量的80%，而浙江省发达的县域经济恰恰是和省管县的改革分不开的。浙江省在财政上实行省直接管县的体制，在组织体制上实行省管县（市）党政正职的体制。在全国普遍实行“市领导县”体制的情况下，浙江省在事实上实行省直接管县的行政管理体制。浙江省实行省直接管县的财政体制最早可以追溯到1953年。当时根据中央取消大区一级财政、增设市（县）一级财政的决定，浙江省普遍建立了市、县一级财政。在一些省区把原本实行“省管县”的财政体制，先后改成“地（市）管县”财政体制的情况下，浙江省根据自身发展需要，除了“文革”后期的几年外，一直坚持“省管县”的财政体制。1982年，中央决定全面推行“市领导县”的行政管理体制，浙江省也开展了“撤地建市”工作。面对市级层面要求管辖县级财政的强烈呼声、以及其他省份纷纷实行市管县财政体制的情况，浙江省的担心是“市带县”会变成“市刮县”，最终决定仍然坚持实施“省管县”的财政体制，并在随后多次进行优化。

20世纪90年代后，浙江省分别于1992年、1997年、2002年和2006年四次出台政策，扩大一部分经济比较发达县的经济管理权限。即所谓的“强县扩权”、“扩权强县”，基本实现了地级市和县享有同等的经济管理权。这一改革大大增强了县级政区的经济自主权利，激发了其自我发展经济的动力，改善了其经济环境，大大推动了县域经济的发展。浙江省的成功经验得到了中央的回应和肯定，“十一五”规划中明确指出，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。浙江省的成功经验和中央的肯定促使其他省区纷纷效仿。截至目前，在财政体制上实行“省直管县”的省区已经达到18个，再加上4个直辖市，全国一共22个地区实行了这项改革的试点。一场轰轰烈烈的运动式的“省直管县”改革在全国范围内呼之欲出。这场正在进行中的改革呈现出两个大的趋势:一是进行改革试点的省份在增加；二是改革的内容不断扩展，由财政体制的改革到经济管理权的改革、甚至到行政管理体制的总体改革。

具体而言，当前省管县体制改革的局限性主要体现在两个方面:

（1）没有处理好管理层次与管理幅度之间的关系，没有实现政府层级由形式上扁平化向实质上扁平化转变。以强县扩权为突破口的省管县体制改革的宗旨就是要减少管理层次、降低行政成本、提高管理效率、壮大县域经济实力。但在现行行政区划体制下，省级政府本身就存在管理幅度过宽、管理难度过大的问题。省直管县财政体制实行后，省级政府管理的单位数量将急剧增长，管理幅度将进一步变宽，管理难度将越来越大，管理效率会越来越低。

（2）没有理顺省市县三级政府间的关系，没有进行相应的行政管理体制改革，强县扩权过程中的县级政府事权与财权不对称问题日益突出。当前我国大多数地方仅在财政上进行的强县扩权，并且仅将部分而非全部原属地级市的经济管理权及财政权由省直接赋予经济强县，而不涉及行政权、司法权、人事权等其他事权。市级政府仍然统领县级行政权、司法权、人事权和其他行政管理事权，从而形成了省、市、县三级政府间的财政体制与行政管理体制、财权与事权不对称，在人、财、物等方面的管理权限不匹配，相互之间不衔接的局面。

3 省管县体制改革的理论研究综述和理性推进省管县的思考

省管县体制改革尝试近年来逐渐形受到了国内理论界和新闻媒体的普遍关注。从“中国学术期刊网”上的国内相关成果检索来看，以“强县扩权”进入篇名的文章，2002年以前一篇都没有，而2002年至2007年，已有67篇。

从研究主题和研究方法上看，学界一方面从政治学、行政学、管理学及经济学的相关理论、原则出发进行演绎推理，并最终推导出我国应该怎样推行强县扩权和实现省管县。另一方面，学界从全国各地试点改革的现状出发，系统总结了当前各地试点改革的实践经验，对改革中存在的问题及导致这些问题产生的原因进行了深入分析，并试图在此基础上归纳出切合实际的能有效指导我国省管县体制改革的理论和思想。

在对各地省管县体制改革的实践经验和学界对相关问题的研究成果进行归纳总结、综合分析的基础上，可以提出以下几点关于理性推进省管县体制改革的思考:

（1）省管县体制改革本质上只是一种制度回归而非制度创新。根据我国现行宪法第三十条规定，中华人民共和国的行政区域划分如下:全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。该条还规定:直辖市和较大的市分为区、县；自治州分为县、自治县、市。从这些条款之规定可见，我国地方行政管理层次主要是省（自治区、直辖市）、县（市）、乡（镇）三级；除直辖市和经国务院批准的较大的市外，其他任何地方的市和县是两个平行的行政主体，两者间在法律上不存在任何隶属和管辖关系。但在现实政治生活中，为了解决条块分割和城乡分割的问题，我国在除直辖市和经国务院批准的较大的市以外的其他地方也实施了市管县体制，行政区划的层级由宪法规定的省、县、乡镇三级转变为现实存在的省、市、县、乡镇四级。由此可见，省管县在我国制度框架中并不是什么新鲜事物，现阶段各地以强县扩权为突破口的省管县体制改革本质上只是一种制度回归而非制度创新。

（2）强县扩权是省管县前的渐进过渡和增量改革。过去几十年发生在我国经济领域的改革是“摸着石头过河”式的渐进式改革，也称为增量改革。这种改革模式的特点是:在改革阻力较大，旧体制（存量）改不动的情况下，先在外围发展和培育新体制和新的经济成分，随着新体制和新的经济成分的不断发展和壮大，经济结构必然发生根本性的变化，体制环境也将得到有效的改善，旧体制（存量）最终将得到全面改革。国内著名政治学学者俞可平教授则进一步指出，包括政治改革在内的所有中国社会改革，实际上都是，或者说应当是增量改革。不管是制度创新，还是制度回归，省管县体制改革也是一个步步试错的、渐进的、增量的过程。其改革进程都不可避免地受到行政区划、民族问题、司法制度以及市管县体制等旧体制（制度）的存量因素的制约。在这种情况下，只有以经济和财政领域的强县扩权为突破口，在省管县体制改革外围发展和培育新体制，从而通过对新体制的不断发展和壮大推动我国地方政府纵向结构发生变化和政治行政体制环境得到改善，最终促使省管县从经济财政领域走向政治行政领域。

（3）行政区划调整是省管县的前提。国内有学者明确指出，当前我国省级行政区划过大，形成了地方坐大，中央指挥不灵。这一问题背后实质上就是一个省级政府管理幅度过大的问题。推行省管县就是要对地方的权力进行再分配，其目的就是要取消地级市对县的领导和管理权，逐步建立省和县（市）两级政府，从而实现减少行政层次的目的。但在未改革现行行政区划的前提下，行政层次的减少必将进一步拓展省级政府的管理幅度。省管县后，由于直接管理的县市数量增多，省级行政单元的管理幅度将进一步变宽，管理难度将进一步加大，管理成本也将呈现明显上升的趋势。因此，必须通过省级行政区划调整来对省区管理幅度加以合理化，并在此基础上建构省管县的公共行政体制。关于缩小省级政府管理幅度的行政区划调整有“明削”和“暗削”两种方案:所谓“明削”就是通过增设直辖市、分省等措施直接增加省级一级区划数量，从而达到缩小现有省级行政区划规模的目的；所谓“暗削”则是在不改变现有行政边界的条件下剥夺省级政府的经济管理权或者公共事务权，把原属省公共事务的管理权下放到（市），从而强化县（市）的自治能力。尽管两种方案都要突破现有行政利益格局，都会遭遇各种各样的阻力，但“暗削”这种方案由于具有的隐蔽性，其改革阻力和改革成本相对要小得多。

（4）“因地制宜、适时推进”是各地省管县的战略选择。国务院总理温家宝指出，具备条件的地方，可以推进“省直管县”试点。由于实施省管县体制改革所处的自然、经济、政治、社会体制环境相差很大，各地在实施省管县体制改革的过程中要根据自身的具体情况，因地制宜地选择自己推行省管县体制的模式、时机和路径:（1）从各地民族分布情况来看，在实施省管县体制改革的过程中，要区别对待新疆、西藏、内蒙古、宁夏和广西等主要少数民族聚居地区。我国在这些地区实行区域自治，设立自治机关，行使自治权，因而不宜过早在这些民族自治地区推行省管县的改革尝试。（2）从各地经济发展状况来看，在实施省管县体制改革的过程中对经济发达、欠发达和不发达地区要区别对待。浙江、江苏、广东等进行强县扩权试点较早，且市场经济发达的省份可以在财政上改由省管县，并在财政省管县体制不断完善和取得阶段性成果的基础上向行政体制上的省管县过渡。中西部市场经济欠发达和不发达的条件不成熟的省份应该继续保留现有的地区行政建制，先在经济领域对经济强县放权，在条件成熟后再逐步扩大强县扩权的范围，赋予经济强县更大的权限，逐步实现财政上和行政体制上的省管县。（3）从省的管理半径和管理能力来看，我国绝大多数省级政府本身存在着管理幅度过宽、管理能力不足的问题。从目前各省区所辖地域来看，全国平均每个省级行政单位下辖89个县。最多的如四川省下辖180个县，河北省下辖172个县，河南省下辖159个县。对于本身管理幅度就很宽的四川、河北、河南等省份而言，可以实施强县扩权，但不宜在省管县上操之过急。

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