缺陷产品召回制度法律完善刍议

林 丹

(广州市司法职业学校法律教学部,广州 510440)

缺陷产品召回制度法律完善刍议

林 丹

(广州市司法职业学校法律教学部,广州 510440)

缺陷产品召回制度是在政府的介入之下,及时消除产品缺陷的有效制度。梳理近年来我国颁布的关于缺陷产品召回的相关法规及草案,结果表明,我国在此方面的立法仍显不足。应当科学规范“缺陷”的定义,进一步完善召回行为的立法规范,设计合理可行的惩罚体系,使产品召回制度得以有效运行。

缺陷产品;召回;立法

随着社会经济的发展,产品的公共安全问题逐渐进入我们的视野。在科技日益进步的今天,产品的种类越来越丰富,产品的复杂程度和技术含量也不断上升。但与此同时,由于产品设计、生产等环节的失误和不完善导致大量缺陷产品涌入市场,这不仅危及消费者的人身、财产安全,更是严重危及社会利益和公众安全。作为解决上述问题的举措之一,近年来我国在部分行业内建立起了缺陷产品召回制度。

一、缺陷产品召回制度的含义和特征

一般性意义上的缺陷产品召回,是指产品的生产经营者按照规定程序和要求,对缺陷产品通过警示、补充或者修正消费说明、撤回、退货、换货、修理、销毁等方式,有效预防、控制和消除缺陷产品可能导致损害的制度。从我国目前的实施现状来看,召回主要针对汽车、儿童玩具、食品和药品等领域内产品。缺陷产品召回制度是针对于缺陷产品由生产经营者实施的旨在消除其潜在危害的活动,是一种及时地消除产品缺陷的有效制度。

缺陷产品召回制度符合如下特征:(1)产品召回的义务主体是生产者或其他产品提供者,即包括了生产者、销售者、进口者、出租者等所有将产品投入流通的市场主体。但是,最后承担召回责任的仍是产品的生产者,销售者等其他关系人承担的是一种替代责任。(2)产品召回的原因是产品存在同一性的系统性缺陷。系统性缺陷是指由于系统性原因在某一批次、型号或类别的产品中普遍、大量存在的缺陷,这类缺陷具有较广泛的危害性,会对广大社会公众的安全构成危险。(3)产品召回是在政府主管部门的督促或指令下进行的,主管部门对整个缺陷产品召回过程实施监督。(4)产品召回的补救方式是修理、更换退赔或销毁等措施,一般根据具体情况以最经济的方式消除缺陷即可。

产品召回制度包括告知消费者或者公众产品存在的危险,要求消费者停止使用该产品,要求经营者采取修理、更换或者收回产品等措施以消除缺陷产品危险性等多个环节。召回制度是针对产品中普遍存在的系统性缺陷,目的是为了减少或避免缺陷产品潜在危险的现实发生,从而防止该缺陷产品对人们的人身财产安全造成大规模的损害。这一制度的实施有利于提高生产经营者的产品质量意识,规范市场竞争秩序,及时、有效地保障广大消费者的合法权益。

二、我国缺陷产品召回制度的立法现状

在关于缺陷产品召回制度专门立法之前,我国与该制度相关的法律规范主要体现在《合同法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》之中。这些法律规范制定或修订时间均较早,其中并没有涉及缺陷产品召回的具体条文。在对产品召回制度的认识尚属陌生的背景下,这些法律规范只是在原则上为产品的召回提供了法律基础,对部分法律概念的解释可以为产品召回制度所采用或借鉴。我国最早在立法中明文提及产品召回的概念,源于《上海市消费者权益保护条例》。这部条例以地方性法规形式首次对市场商品的召回进行简单的规定。此后,我国相继颁布了《缺陷汽车产品召回管理规定》、《食品召回管理规定》、《儿童玩具召回管理规定》、《药品召回管理规定》等关于缺陷产品召回制度的部门规章。这些部门规章构成产品召回制度中的主体部分,目前进行的召回活动主要都是以这些规章为法律依据而实施的。近年来,为了加强对产品进入市场后的监管,许多省市陆续在本行政区域内实施特定产品的召回制度,如 2008年施行的《北京市食品安全条例》、《广东省食品安全条例》、《江苏省药品监督管理条例》等均有一部分条款规定了产品召回制度。这些均为产品召回制度区域性立法的有益尝试。2009年 4月,国务院法制办公室发出通知,就《缺陷产品召回管理条例(草案)》公开征求意见。如果能通过,这部条例将是我国第一部对缺陷产品召回作出一般性规定的行政法规[1]。该条例将扩大产品召回管理范围,为缺陷产品召回制度在各类商品领域的实施提供法律依据。2009年产品召回制度还写入了法律这一更高层次的规范性文件。《食品安全法》明确规定了“国家建立食品召回制度”,不安全食品召回成为一项法定制度。《侵权责任法》则规定了生产者、销售者对于缺陷产品负有召回义务,这是普遍性的产品召回制度的首次入律。

总体而言,我国关于缺陷产品召回的立法起步较晚,制度建设相对滞后。现行有效的法律规定内容零散,体系缺乏协调性,从而使得召回活动主要集中于有限的几类产品,产品召回覆盖面亟待拓宽。虽有法律层面的规定,但文字极其有限且语焉不详,缺乏实施条例,可操作性不强。而具体可供实施的规范以部门规章为主,层级较低,导致这一制度的权威性和约束力偏弱。另外一些具体的规则设计有欠科学合理性,影响了召回制度运行的效率和效果。

三、我国缺陷产品召回制度的法律完善

缺陷产品召回制度在我国实施以来,取得了一定的成效,其中以实施最早、制度最完整的汽车召回尤为显著。但是另一方面,产品召回的实施效果与制度构建者的创立设想仍存在一段距离。由于产品召回制度是一项系统性的制度,牵涉的方面较多,存在的问题也表现纷呈。笔者仅选择从立法完善的角度出发,对相关问题略抒管见。

(一)“缺陷”概念的法律含义

“缺陷”是召回制度中最核心的概念之一。缺陷的有无及是否属于系统性缺陷,是决定召回与否的关键,也是确定生产者是否违反法律规范、有无履行义务的判断尺度。现行规章中虽然对产品缺陷有相关解释,但仍显得不够清晰,在司法实践中为如何具体把握留下难题。

1.缺陷的判断标准

《缺陷汽车产品召回管理规定》对汽车产品的缺陷兼采“具有不合理危险”和“不符合国家标准”的双重标准,二者居其一就应对汽车产品实施召回。对于“不合理危险”究竟是什么含义或有哪些表现形式,我国法律制度并没有详细的解释。这种主观性强烈的概念缺乏清晰的可供掌握的理解标准,必然会造成执行制度时的模糊不清。有学者认为,尽管“不合理危险”在实践中难以把握,但仍应综合考虑以下几个因素。其一是生产者、消费者的主观因素。即一个合理谨慎、对消费者负责的生产者知道或应当知道其产品的危险时,会不会将产品投入市场。一个普通的消费者如果能够意识到该危险的存在,愿不愿意承担此后果,如愿意承担,则不属于不合理危险。其二是客观因素,即囿于当前的科技水平的限制,不能生产出更加安全的产品,就不能认定该产品具有不合理危险[2]。这种观点可以为司法判断提供一定的参考。

正因为不合理危险的判断并无绝对标准,所以实践中判断汽车产品有无缺陷更多是从是否符合国家标准的角度进行的。但是,《儿童玩具召回管理规定》和《缺陷产品召回管理条例(草案)》对于儿童玩具和一般产品的缺陷仅规定为“具有不合理危险”;《食品召回管理规定》和《药品召回管理办法》对于不安全食品、存在安全隐患的药品也均只强调危险性的判断标准 (相关规定见《缺陷汽车产品召回管理规定》第五条、《儿童玩具召回管理规定》第 3条、《缺陷产品召回管理条例(草案)》第 3条、《食品召回管理规定》第 3条、《药品召回管理办法》第 4条)。上述四部法规或草案关于产品“缺陷”的定义都缺少不符合国家标准就构成缺陷的规定。虽然产品具有不合理的危险确实是缺陷的最本质属性,但考察中国当前的社会现状,何为不合理危险不易辨别,在发生召回事件时,行政主管机构和召回义务人在对缺陷的认定上容易出现分歧和争议。而对于直接遭受缺陷产品安全威胁的消费者而言,要证明产品具有不合理危险更是具有很大的难度。可见,这几部法规对于缺陷的定义较《缺陷汽车召回管理规定》而言有所欠缺,会造成在召回措施的推行上面临一定的困境。

故对特定产品的缺陷定义,可以结合该产品的特点明确化,有必要在规范缺陷时突出“不合理危险”的根本属性,同时将不符合有关产品质量标准作为判定具有缺陷的依据之一。虽然产品质量标准不一定能反应缺陷的本质,但这类标准容易掌握且便于操作和适用,便于消费者、生产者和行政机关等各方及时发现产品的缺陷,也便于法院在相关诉讼中对缺陷予以判定,减少召回程序的周折,从而在符合我国现阶段实情的基础上更好地保护消费者的利益。

2.缺陷类型的界定

学界通常将产品的缺陷分为四种类型:制造缺陷、设计缺陷、警示缺陷和发展缺陷。前三类缺陷应当纳入召回范围不存在明显争议,而关于第四类的发展缺陷是否予以召回则存在不同观点。发展缺陷,是指产品存在不合理的危险,并且这种危险是根据现代的科学技术水平,生产者无法预见、无法避免的,又被称为“当时科学技术尚不能发现的缺陷”。在产品质量法中,这种发展缺陷是否应被纳入其中加以调整,要根据各个国家,各个地区的立法指导思想和具体国情而定。对于那些立足于最大限度地保护消费者权益且社会经济发展水平相对较高的国家或地区而言,将其作为产品缺陷的一种,现实意义较大。反之,那些立足于消费者权益与生产者权益共同保护,或虽侧重于保护消费者权益,但经济发展水平不是太高的国家或地区,则不宜将其作为产品缺陷的一种表现形式[3]。许多国家和地区的法律并没有将发展缺陷列为产品缺陷之一,而是规定为制造商免责的抗辩事由,我国亦是采用这种做法。《产品质量法》的第 41条第三款对生产者开发新产品的风险免予承担侵权损害赔偿责任,即对生产者损害赔偿责任排除了发展缺陷 (《产品质量法》第 41条规定:“因产品存在缺陷造成人身、缺陷产品以外的其他财产(以下简称他人财产)损害的,生产者应当承担赔偿责任。生产者能够证明有下列情形之一的,不承担赔偿责任:(一)未将产品投入流通的;(二)产品投入流通时,引起损害的缺陷尚不存在的;(三)将产品投入流通时的科学技术水平尚不能发现缺陷的存在的。”)《产品质量法》之所以作如此规定,目的是在于鼓励科技进步,激励生产者开发新产品。我国现行的召回法规中均未规定产品缺陷类型包括发展缺陷。但有观点认为,发展缺陷是一种最为典型的系统性缺陷,产品召回制度中没有发展缺陷抗辩存在的空间[4]。即应当将发展缺陷纳入召回范围。笔者认为,上述观点尚需继续商榷,现阶段不宜在我国产品召回制度的框架中增设发展缺陷。主要基于以下考虑:

首先,近年来诸如苏丹红事件、三鹿毒奶粉事件等重大食品安全事故频频发生,这也折射出我国产品质量总体水平不高仍有待提升的状况。现阶段在市场上流通的产品品质良莠不齐,产品存在设计、制造、警示缺陷的情况并不罕见。尤其在监管较弱、群众购买力较低的农村市场、边远地区,这样的情形就更为严重。但是,从我国企业生产水平和经济实力以及政府主管部门的监管执法能力来看,短期内是无法实现对市场上存在这三种类型缺陷的产品都实施召回措施。所以,将对生产者要求更高的发展缺陷列入产品召回就显得极不现实。其次,发展缺陷是在产品投入流通后发现的,随着生产科技的提升和进步,这类缺陷会不断出现和发生变化。究竟何为发展缺陷现有立法不可能作明确界定,而在客观上发展缺陷比另外三类缺陷更加难以准确辨别和把握,这就为司法人员和执法人员留下难题。第三,召回制度主要是为了预防缺陷产品潜在危险现实发生的一项制度,依据《产品质量法》产品的发展缺陷造成损害结果生产者可以免责,如果在召回框架中增加发展缺陷,就会出现发展缺陷尚未造成损害结果生产者却要承担法律责任的尴尬局面。这个问题在《产品质量法》未作相应修订之前是无法解决的。所以,发展缺陷固然也会给消费者的人身、财产带来危害,但是以我国现行的法律规定和法律保护程度来看,将其作为产品召回原因入律还时机尚早。

(二)立法体系的完善

1.立法层次需要进一步提升

法律位阶层面上的《食品安全法》和《侵权责任法》虽有条文涉及召回制度,但只有寥寥数语,它们更多的是确立了法律精神,具有宏观上的指导意义。目前我国作为实施产品召回的法律依据主要包括关于汽车、儿童玩具、食品和药品召回的几部部门规章。尚处于立法阶段的《缺陷产品召回管理条例》如能通过,则会以行政法规的形式出台。即使这部条例生效了也并非一劳永逸。从已发布的草案的内容来看,它主要是对缺陷产品的召回条件、召回实施程序、生产经营者义务、主管部门监管职责、法律责任的一般性、原则性的规定。而在市场上流通的产品种类繁多,每类产品的特征、性能、使用方式、缺陷类型等各异,不同产品在对其召回时应采用的措施是有所区别的。这意味着对未来某一新类型产品的召回仍需要在《缺陷产品召回管理条例》之下以部门规章形式制定更为详细和具体的配套管理规定予以规范。由于特定产品召回的具体规定均为部门规章,无法对其他部门产生法律效力。而产品召回涉及生产、流通、消费多个环节,牵涉面广,往往需要多个部门以及地方政府的配合,这样在实施上难免会因为法规层级不够受到限制。

以食品方面的召回为例,《食品召回管理规定》明确了由质检部门依法组织开展和协调食品召回的监督管理工作,但在具体的实施过程中,召回活动还会涉及到农业、卫生、商务、工商等多个监督管理部门。虽然 2007年 7月施行的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》明确规定了上述部门应依据分工履行在食品召回的各自职责,还要求地方人民政府对本行政区域内的产品安全监督管理负总责,统一领导、协调本行政区域内的监督管理工作,但是实践中行政执法部门懈怠执法、互相推诿、执法衔接存在空白地带等混乱现象依然存在。在三鹿毒奶粉事件中,石家庄市政府知晓三鹿奶粉三聚氰胺严重超标可能致病后,不仅没有督促地方质检部门实施召回程序反而故意瞒报,导致了蔓延全国的重大食品安全事故。媒体还报道一些地区在三鹿集团发出奶粉召回声明后仍有三鹿问题奶粉在继续销售。上述现象虽然有出于地方利益、部门利益考虑的因素,但相关部门对召回法规的漠视可见一斑。

相比之下,从国外的缺陷产品召回制度来看,很多都是通过国家法律的形式确立下来。以汽车召回为例,美国的《国家交通与机动车安全法》和日本的《道路运输车辆法》等都是国家法律,具有足够的权威性和约束力。我国在制定汽车召回法规时,也曾作过这方面的尝试,但未获成功。据《缺陷汽车产品召回管理规定》起草组人员称,他们最初设想直接出台一部国家大法,但是走全国人大立法的路子,需要很长的协调等候时间,因此只能以规章形式尽快出台。在汽车消费过程中,涉及制造、销售环节的有车管、工商、税务、交通、保险、质量技术监督等多个部门,无奈我国《缺陷汽车产品召回管理规定》级别不够,在实施上难免受到限制[5]。所以,未来在法律层面上能否有关于缺陷产品召回的专门性法规出台仍是值得期许的。

2.立法模式的选择:单行立法与综合立法相结合

在我国产品召回立法模式的选择上,可以采用由不同产品的单行立法向一般性产品的综合立法逐渐过渡的方式。这种在一部统一的产品召回法典的基础上,存在一系列针对特定产品的召回特别法的模式比较适合我国采用。

依照我国目前的国情,市场经济还处于起步的阶段,民族企业的实力相对于国外还比较弱,政府的执法能力也不强,企业和政府机构都需要一个成长的缓冲空间。缺陷产品召回制度的立法也应当要循序渐进地进行。采取一刀切的方式将所有产品一次性纳入召回范围很不现实,操作不当可能会引起极大的负面效应,在一定程度上会阻碍召回制度的贯彻实施。所以在立法上应该充分考虑产品特性,区别对待,分步推进。一方面先制定不同类别产品的召回的法规,每部法规都调整一种特殊类型的产品,如现有的关于汽车、食品、儿童玩具、药品等产品的召回规定,并根据需要逐步将召回制度推行到其他产品类型中去。另一方面制订统一的缺陷产品召回法,如目前《侵权责任法》已确立了建立全面的产品召回制度的原则,相关部门应当及时制定产品召回制度的实施条例,或对于已发布的《缺陷产品召回管理条例(草案)》尽快使其成为正式的法律规范。从而使召回法规更具备可操作性,逐步完善各领域的产品召回制度,更好地保护消费者的合法权益。

(三)惩罚机制的健全

1.现有的产品召回法规惩处力度偏弱

我国有关产品召回的规范中关于未履行或未恰当履行召回义务的处罚力度比较轻微,远不及企业履行召回义务可能付出的成本。守法成本高于违法成本,这会导致经营者出于自身经济利益出发,怠于履行法定的召回义务,召回制度的公信力将受到挑战。例如《缺陷汽车产品召回管理规定》、《儿童玩具召回管理规定》和《食品召回管理规定》中对于生产者违反有关召回的义务的处罚措施主要包括警告、责令限期改正、通报批评和罚款等,其中罚款的额度最高不超过 3万元人民币。在当前的物价水平下,3万元处罚能够起到的威慑作用实在是微乎其微,因为实施一次召回,企业所需支付的费用远远超过这一数值。

上述问题在《缺陷产品召回管理条例 (草案)》中得以重视,该草案将罚款数额最高设为单笔 20万元以上 50万元以下或货值金额的 3倍,实际上就是取消罚款金额的上限限制,使违法者承担的法律责任与其造成的危害成正比;增加了吊销许可证证照、撤销认证证书等处罚形式;还强调构成犯罪的,依法追究刑事责任。这样综合运用多样的责任形式,可以更好地保障缺陷产品召回制度的威慑力。《食品安全法》更是将生产经营者违法召回义务的罚款提高到货值金额 5倍以上 10倍以下。严厉的法律责任一定程度上能够督促生产经营者对待产品质量保持清醒的认识,对召回制度能自觉主动地遵守。

《侵权责任法》则规定的对明知产品存在缺陷仍然生产、销售,造成他人死亡或者健康严重损害的,被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。惩罚性赔偿制度的引入无疑会对一些缺乏社会责任感的经营者产生巨大威慑作用,使他们不敢肆意妄为。但也有学者认为该条款规定得过于模糊粗略,其惩罚不足以震慑不良的生产经营者。这个问题有待未来的司法解释在实践运用中去解决[6]。

2.法律责任的规定应具有差别性

缺陷产品召回是重在防范缺陷危害实际发生的一项制度,鼓励生产经营者对其产品负责。生产经营者能积极主动地采取召回措施,在自觉的情况下完成召回是最理想的。而且生产经营者对于产品是否存在缺陷应比其他第三方更有条件查证。如果企业能及时主动依法对缺陷产品进行召回,将产品的社会危害减小到最小程度甚至没有发生损害结果,这样不但能节约召回成本和执法成本,更能提高召回效率,切实保护消费者利益。

所以,对于企业不履行召回义务应区分不同情形,应结合主观过错和损害结果,给予不同的评价和惩戒措施。然而在现有规范中,这一点并不是十分突出。《药品召回管理办法》第 29条规定:“药品监督管理部门确认药品生产企业因违反法律、法规、规章规定造成上市药品存在安全隐患,依法应当给予行政处罚,但该企业已经采取召回措施主动消除或者减轻危害后果的,依照《行政处罚法》的规定从轻或者减轻处罚;违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予处罚。”《食品召回管理规定》第 34条规定:“食品生产者主动实施召回的,可依法从轻或减轻处罚。”《食品安全法》第 85条规定:“食品生产经营者依照本法规定履行了不安全食品召回义务,未造成严重后果的,免予处罚。”上述规定根据企业的召回行动及其实施效果体现出重罚、轻罚和不罚的差异,能够在客观上起到促进企业主动实施召回的作用。但是这仅在药品召回和食品召回中有规定,其他的召回法规并未涉及。今后有必要在其他产品的召回法规中增加类似条款,以进一步强化对自愿召回的引导。

[1]朱喆.中国缺陷产品召回管理条例最快明年可出台[EB/ OL].(2007-11-22)[2010-03-01].http://www.chinadaily.com.cn/hqgj/2007-11/22/content_6272995. htm.

[2]何新容.产品质量不合格、产品缺陷、产品瑕疵之法律辨析[J].当代法学,2003,(1):38.

[3]谭玲.我国产品质量法关于缺陷的界定标准问题[J].学术研究,2003,(8):95.

[4]吴祥佑.产品召回制度中发展缺陷抗辩存在与否辨析[J].现代财经,2008,(4):84.

[5]李永钧.缺陷汽车产品召回管理规定解析[J].汽车工业研究,2004,(9):16.

[6]黄秀丽,杨柳.惩罚性赔偿真能惩罚不良商家?[N].南方周末,2010-01-14(A5).

Abstract:The law of recalling defective products is an effectiveway to smooth away the flawswith local governments'intervention. The paper briefly discusses the progress and situation of the law concerned with recall of defective products by presenting relative regularities and bills,and disposes itsproblems.We should redefine the conceptof“defect”,further improve the law and design a reasonable one,which can lead to effective enforcement of the recall system of defective products.

Key words:defective products;recall;legislation

(责任编辑:陈 树)

D iscussion on the Improvement of Laws Concerned with Recall of Defective Products in China

L IN Dan

(Guangzhou JudicialVocational School,Guangzhou 510440,China)

D923.8

A

1001-7836(2010)09-0179-04

10.3969/j.issn.1001-7836.2010.09.071

2010-04-15

林丹 (1976-),女,广东揭阳人,讲师,法律硕士,从事民商法、经济法教学研究。