论高校诊所法律援助的可持续发展

刘 莉

(江苏警官学院法律系,南京 210031)

论高校诊所法律援助的可持续发展

刘 莉

(江苏警官学院法律系,南京 210031)

高校诊所法律援助是一种依托于高校教学改革模式——法律诊所对社会中特定群体进行救助的新兴的法律援助模式,它不仅促进了法律教育的改革,而且有效缓解了我国法律援助的供求矛盾,真正体现了法律服务于社会的价值本质,其正日益成为民间法律援助的重要力量,但是诊所法律援助同时也面临认同缺位、管理不规范、资金匮乏等诸方面的生存问题,合理解决这些问题将促进高校诊所法律援助的可持续发展。

法律援助;诊所法律教育;发展

高校诊所法律援助是一种依托于高校教学改革模式——法律诊所对社会中特定群体进行救助的新兴的法律援助模式。诊所法律援助产生于美国,并仅在十几年的时间里成为仅次于律师法律援助的重要法律援助途径。之后拉丁美洲、西欧、东欧、澳大利亚、新西兰以及南亚的尼泊尔、印度等许多国家和地区的法律院校已经广泛而成功地应用这种教学方式并开展法律援助[1]21。

尽管法律诊所的成立主要目的不是开展法律援助而是开展诊所形式的实践教学,但是诊所实践教学的开展离不开法律援助形式的支撑。目前,诊所法律援助已经成为中国法律援助中一支重要的力量,但认同、风险、资金、体制等方面的原因使高校诊所法律援助的生存与发展问题摆在我们面前。

一、高校诊所法律援助的必要性分析

2000年 9月,在美国福特基金会的支持下,中国人民大学、北京大学、清华大学、华东政法学院、复旦大学、武汉大学、中南财经政法大学等 7所高校正式在各自的法学院开设法律诊所课程,并依托各自的学校,结合自身的特点成立了各具特色的法律诊所,诊所在从事法律教学的同时为社会提供法律援助服务 (http://www.cliniclaw.cn)。经过短短十年的发展,已有 122所高校成立了法律诊所,他们在法律援助的事业中正发挥着越来越重要的作用。

(一)缓解我国法律援助供求矛盾

根据新华网提供的消息,2004年以来,我国办理的法律援助案件平均每年以 30%的幅度递增,2008年办理案件近55万件,提供法律咨询超过 430万人次。随着社会的发展,我国公民法律意识出现了前所未有的增长,法律需求也急剧上升,通过诉讼途径解决纠纷的人越来越多,为贫困人口建立的法律援助制度需要为数庞大的法律人才支持 (截止2009年底,我国执业律师的数量为16.6万人),而目前律师还远远不能适应法律援助制度的需求,高校诊所法律教育提供的法律援助模式是一种较好的缓解途径。

高校诊所法律援助有庞大的学生群体和专业的教师队伍,他们以各种形式为社会中需要援助的弱势群体提供咨询、代理、辩护等援助活动。高校诊所法律援助的开展一方面可以有效缓解我国法律援助经费紧张的局面,按每件案件花费 1 200元计,需法律援助经费 3个亿。目前中央政府财政拨款每年 50万元,法律援助经费的限制,影响了法律援助工作的开展。另一方面可以有效缓解法律援助需求量的压力,我国目前每年法律援助的需求量大概是 70万件,而实际能够提供法律援助的案件只有 18万件,约有 3/4的案件无法得到援助。高校诊所法律援助的开展可以有效缓解法律援助量的压力,不仅如此,高校诊所法律援助相对于妇联、团委等社会团体提供的法律援助更具专业性和广泛性。

(二)为我国法律教学改革提供实践平台

在开设诊所法律教育课程之前,中国的法律院校都在或多或少地思考和尝试如何进行更有效的法律实践教育。这种思考和尝试来自于两方面的压力,一方面是学生对法律实践课程的迫切需求,另一方面是社会在人才需求方面的强烈要求[1]92。2000年诊所法律教育引入我国,这一新的教学模式不仅促进了我国法律教育的改革与发展,缓解了法学教育面临的两大压力,同时,也为我国高校法律援助注入了新的力量,7所高校在开设诊所法律课程的同时,各自依托学校成立了法律诊所,教学的实践形式就是依托诊所开展各种形式的法律援助活动。

诊所法律援助是法律教育教学方法改革与高校法律援助组织相融合的产物,法律援助借助于诊所课程教学专业化、规范化的平台开展活动,诊所课程借助于法律援助这种实践模式开展教学,高校法律援助组织为学生提供了真实的案件。在处理真实的案件和接触真实的当事人基础之上,学生切身感受案件的全部过程和细节,了解并掌握处理各种具体案件、问题的技巧和方法。同时在这个过程中,在诊所专业教师的指导下,学生分析法律事务的能力、思维都得到了提高,学生公益心、社会正义感得到了培养,诊所法律教育成为我国法律教学改革重要模式。

(三)法律服务于社会的重要载体

诊所式法学教育根植于“服务场景”,被定位在“服务背景下的法学教育”[2]法律具有高度的实践理性,诊所法律援助正是高等院校师生用法律服务于社会的表现形式。

诊所法律教育不同于传统的法学教育,她把教育的目光从校园延伸到社会,不仅从社会中学习,更主要的是为社会服务,这才是法律的真谛。清华大学最初的法律诊所是与北京市海淀区消费者权益保护协会共同设立的“调节诊所”,北京大学在法律诊所案件类型中加入了社区服务的项目,西南政法大学的法律诊所则提出了“服务西部,送法下乡”的口号,武汉大学在原有“社会弱者权利保护中心”的基础上组建诊所,中山大学则充分利用广东外来工集中的优势,开设以劳动法为主的诊所,为以外来工为主的弱势提供免费的法律服务[3]。服务社会是诊所师生的共同理念,我国目前有122家法律诊所,他们各有特色,这些具有专业特色的诊所法律援助以自己特有的方式发挥着法律服务社会的功能。

法律援助是社会的“安全阀”法律援助工作已经成为服务保障和改善民生的一项重要工作,高校诊所法律援助在维护社会公平正义、维护社会和谐稳定、促进经济社会发展方面发挥也同样发挥了重要作用。尽管如此,高校诊所法律援助的发展却存在诸多障碍。

二、生存困惑

(一)认同缺位

诊所法律援助要获得可持续发展,生存环境的建设非常重要,但社会对系统内的社会组织发生认同缺位将造成社会组织生存环境的恶化[4]。诊所法律援助缺少制度层面和现实层面的认同,这必然影响诊所援助的可持续发展。

诊所法律援助是伴随诊所法律教学在十年里发展起来的新事物,理论上属于民间法律援助,在国家有关法律援助的相关规定中未有提及,各地方法律援助体系并未将诊所法律援助纳入其中,不仅如此,诊所学生代理案件的身份也缺少相应的法律与制度支持,这直接导致诊所学生在开展法律援助时存在诸多障碍。如从事法律援助时学生代理案件的身份问题、在刑事诉讼案件中权利义务问题等等,身份问题的认同缺位直接导致现实中诊所法律援助很难被领导者和普通民众所接受。

(二)管理松散且不规范

诊所法律援助主要依托于各高校法律诊所开展援助活动,形式上更多表现为一种教学活动,诊所法律援助的开展与诊所课程的开设密不可分,由于与教学活动的密切关系,诊所法律援助较少行政管理的色彩,也不像一般社团的随意性、松散性。诊所法律援助更倾向于教学管理,这恰恰造成了使诊所法律援助缺少行政支持的局面,更得不到地方司法行政机关的指导和帮助。国家将高校法律援助机构定位为政府法律援助机构的补充,然而却没有得到省市法律行政机构的必要支持。这种既需要又得不到支持的状态使得包括诊所法律援助在内的高校法律援助机构水平参差不齐,严重影响了其发展。

其次,机构设置没有统一的标准,法律诊所的设置随意性很大,所有会员单位只需向中国诊所法律教育专业委员会以电子邮件的方式发函即可获得对方的承认并准入,登记在中国诊所法律教育网站上,程序上不仅缺少资质的审查,还缺少相应文件的认证。中国诊所法律教育专业委员对会员单位的管理非常松散,其职能更多体现为为会员单位提供交流的平台。对会员单位法律诊所缺少管理、监督和规范。

(三)风险机制空白

诊所法律援助已经伴随着诊所法律教育开展了十年,但至今还没有建立自己的风险机制,诊所法律的教师不亚于“刀尖上跳舞”,既要对当事人负责,对案件负责,又要对学生负责,对安全负责,西北政法大学的汪世荣教授在 2009年诊所法律教育年会上说:“诊所法律教育不能出问题,不能有差错,我们出不起。”诊所法律援助作为中国法律援助体系的一部分面对风险将如何应对是我们面对风险社会必需要考虑的内容。

风险是社会生存的常态,逃避和忽视只能引发更大的风险,因此在诊所法律援助未来发展中应建立相应的风险机制,以推动诊所法律援助的可持续发展。

(四)资金缺乏

诊所法律援助组织——法律诊所在引进我国之时是在美国福特基金会的支持下设立的,但国外基金毕竟杯水车薪且存在不稳定性和短期性,并需经过非常严格的审查,对于国内绝大部分诊所,困扰其生存的基本问题仍然是资金问题,根据我国《法律援助条例》,政府法律援助机构经费可来源于财政拨款支持和社会捐助。而非政府法律援助组织的经费来源方式也各不相同。而以高校法律援助组织为典型的社会自发产生的法律援助组织,经费来源渠道却相当狭窄,主要来源于学校少量的拨款,部分学校会寻求商家赞助、各种基金会资助、律师事务所资助、社区组织临时性赞助、律师赞助等等。

适度的经费资助是法律援助正常运行的基础。高校诊所法律援助组织作为一种公益组织,和其他民间公益性组织一样本身不具有营利性,属无偿的援助。缺乏资金是一个普遍的问题。经费不足使得高校诊所法律援助机构负担不起进行案件代理所需要的各种费用,不得已放弃了一些原本可以办理的援助案件,这直接影响了高校诊所法律援助事业的健康、长足发展。

三、高校诊所法律援助可持续发展的策略

(一)建立相应制度,加强身份认同

诊所法律援助作为高校法律援助的一部分属于我国援助体系中的社会法律援助,政府与社会提供法律援助相结合是我国法律援助制度的未来发展方向。高校富有丰富法学知识的师生将为法律援助提供高质量低成本的服务。目前,在我国的《法律援助条例》中虽规定,“国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助”、“法律援助机构也可以根据其他社会组织的要求,安排其所属人员办理法律援助案件”,但该规定比较笼统,缺乏可操作性。为了保证诊所法律援助的主体——学生充分参与法律援助工作,有必要制定相应细致的规则制度。修改《法律援助条例》或者制定法律援助法,新内容中可以明确高校从事法律援助工作的学生具有承办案件的资格,并规定学生承办案件的具体规则。在这一点上美国一些州的做法值得借鉴,他们制定具体的学生实践规则,规范学生的活动,并证明具备条件的学生出庭,与未监禁当事人会面等;让学生以律师的身份办理法律援助案件,产生的后果由指导的诊所教师负责[5]。

(二)管理规范化

诊所法律援助要获得可持续发展,对诊所的管理应该进一步规范化。首先应加强诊所委员会的监督管理,诊所法律教育专业委员应当对全国法律诊所资质进行考察,并制定诊所成立的资质标准,对考察合格的颁发证明文件,并承认为诊所会员单位,对诊所会员单位每年的诊所教学和诊所援助情况采取汇报制度,诊所委员会的专业指导、监督管理职能的充分发挥有利于进一步推进全国各法律诊所的规范化建设。

其次加强诊所基地的管理与监督,高校法学院往往将诊所基地设在校外的法律援助中心、社区、律师事务所、公证机构、检察院、法院等法律实务部门,法学院的诊所教师与校外指导教师应保持定期的联系,及时了解学生的学习、实践情况并对学生的管理及实践效果作出评定。

再者还应加强诊所自身的管理,诊所法律援助的日常工作、内部人事制度、具体操作程序应纳入高校职能部门管理中。同时由高校职能部门出面与政府法律援助机构建立联系,对于高校内部管理机制问题,应当建立一套分工明确、管理到位、运行科学的管理模式。具体而言,应当制定明确的章程,明确援助者之权利和义务,明确管理职责,制定年度和季度计划,对援助工作进行系统的安排等。

(三)建立风险机制

诊所法律援助发展已近十年的历程,全国从 7所法律诊所发展到 100多所,目前还没有诊所师生因为代理援助案件的问题受到投诉或产生纠纷,也没有诊所师生在开展诊所援助时发生意外,诊所教师为了尽可能减少诊所援助的风险,对援助案件都是进行谨慎的筛选,这无疑影响了援助的范围,合理的风险机制的建立有利于诊所法律援助的开展。

案件纠纷风险应对问题,案件纠纷产生的责任主体认定是风险承担的关键,笔者认为,诊所法律援助中发生非因诊所师生的重大过失产生的损害赔偿责任问题,赔偿责任的义务主体应该是所在院校而不是诊所师生。因为师生开展诊所法律援助的行为是一种教学的实践模式,诊所师生与所在院校之间则主要是一种教育行政关系,学校是法定的教育主体,应该承担主要责任。在诊所援助中,师生安全问题也是重要问题,尤其是学生外出援助,在这里,各诊所应该建立严格的外出援助制度,比如,以小组为单位开展援助、严格往返登记制度、安全自救知识学习,不仅如此,还应该为每一位诊所师生购买保险,减轻意外事件的风险责任。

(四)建立以基金制度为主体多元化资金融入模式

诊所法律援助作为民间援助的方式目前还未完全获得政府资金的支持。因此,从当前来看,各高等法学院校的法律诊所建立自己的诊所法律援助基金制度非常必要,既可以独立建立诊所法律援助基金,也可以联合建立诊所法律援助基金,还可以委托其他专业机构,比如中国诊所法律教育专业委员会代行操作。基金只能用于诊所师生日常的法律援助支出与相应的诊所法律援助的优秀师生奖励。

以基金制度为主体,多渠道融入资金的模式首先应争取获得各级政府的资持,政府每年在进行法律援助财政预算时,应考虑到对高校法律援助的适当投入;其次要积极争取社会援助资金的融入,如基金会、慈善组织、企业和个人等的赞助、捐助;再次,各高校也应预留部分文科实验基金和大学生实践活动基金投入到诊所法律援助中,以缓解诊所教学和援助的资金压力,充分保障诊所教学和诊所法律援助的可持续发展。

法律援助需要法律诊所这一重要的民间法律援助力量。我们应该充分重视诊所法律援助面临的问题,以期进一步推进我国法律援助事业的深入开展。

[1]甄贞.诊所法律教育在中国 [M].北京:法律出版社, 2002.

[2]杨欣欣.法学教育与诊所式教学方法[M].北京:法律出版社,2002:121.

[3]罗剑雯.诊所式法律教育之功能分析[G]∥刘星.中山大学法律评论 (第五卷).北京:法律出版社,2005:221.

[4]郑磊.中国高校法律援助制度分析 [J].法制与经济, 2009,(7):48.

[5]喻红粉.诊所法律教育与法律援助的互补发展 [J]. 2006,(4):97.

(责任编辑:陈 树)

G647

A

1001-7836(2010)10-0196-03

10.3969/j.issn.1001-7836.2010.10.077

2010-04-12

江苏省高校思想政治教育研究课题(SGSY2009YB100)

刘莉 (1974-),女,江苏徐州人,讲师,法学硕士,从事法理学、婚姻法、法律诊所教学研究。