国库集中支付下的高校预算管理

□文/柳彦彬

国库集中支付制度，又称国库单一账户制度（TSA），就是将所有的财政性资金全部集中到国库单一账户，所有的财政支出由国库单一账户集中支付，对财政资金从预算分配、预算拨付，直至收款人账户实行财政直接监督控制全过程的财政国库支付管理制度。财政资金拨付的方式有财政直接支付和财政授权支付两种方式。在国库集中支付制度下，财政部门虽然没有改变高校的支出权限，但却掌握了资金支付权。它可以根据资金的使用是否符合预算规定而决定是否给予支付，建立了对高校的预算执行的监督管理机制，有利于提高资金使用效益和财政部门提高财政调控能力。实行国库集中支付，对高校的预算编制、预算执行提出了更高的要求。

一、国库集中支付对高校预算管理的意义

实行国库集中支付制度对高校财务工作特别是预算管理工作提出了新的要求，对促进高校预算管理水平的提高有很大作用。

（一）提高了高校编制预算的准确性。执行集中支付制度前，财政部门按预算直接将预算资金拨付到预算单位，由预算单位自行支付，财政资金预算支出执行情况并不能完全反映高校实际支出数，学校执行的结果与部门预算往往有“两张皮”的做法，预算执行随意性大，造成资金浪费，或者预算宽，使用少，造成年终结余多，有限的资金不能发挥应有的作用。实行国库集中支付制度，“有预算才能支出”的这一严格规定对部门提出更高的要求。预算一经确定高校不能随便改变项目和用途，预算编制不全，用款项目及数额的漏报、少报有可能会造成单位必须开支的费用无法报销或资金闲置。因此，只有进一步提高预算编制的准确性，才能保障预算单位各项开支的需要。

（二）有利于细化部门预算，提高支出透明度。实行国库集中支付后，无论是领导还是财务管理人员，都应从传统的理财思想和方法中转变过来，由于资金不再拨到单位账户，不可能随意更改和变通支出项目。所以，应把工作重点向认真具体编制预算，编制分月用款计划申报用款申请转变。加强单位收支的控制和管理，建立财务公开制度和透明度。预算广泛征求修改意见，对每一项支出都要从实际出发认真编制，详细论证，使年度预算计划更科学全面、更规范细化。建立预算的跟踪、分析和评价制度，完善预算控制制度，优化资金的支出结构和确保资金正常使用，提高资金的使用效益，使预算更趋公平、合理、透明。

（三）有利于高校克服经费使用的主观性。实行国库集中支付后，预算单位支付每一笔资金的付款金额、用途、交易时间、账户余额等，都可以在财政国库信息网络系统中进行全过程实时监控，财政资金运转的透明度大大提高，监管力度明显加强。财政部门要求重大项目需按规定程序进行可行性论证方可列入预算，增加了预算的科学性、合理性,降低了财务风险。

（四）有利于高校执行预算的严肃性。

用款计划分到类、款、项，并且类、款、项之间不能调剂使用，用款计划年末要注销，第二年再做追加预算，重新申报用款计划。与原来的拨款方式相比，高校的资金使用状况和结余情况被财政监控，并且结余资金不在学校的账户上。因此，高校必需严格按照预算计划进行资金执行管理。高校快速发展后，高校多渠道筹资能力加强，每年不可预测的收支逐年增加，因此年终决算与年初预算往往有较大差距，高校是否按预算要求使用财政拨款难以掌握。实行国库集中支付后，专项经费必须事先提出详尽的预算申报文本，而且预算的执行与财政资金的实际支出在时间上一致，这样可以从源头上促使单位按预算规定执行，防止挪用财政资金，对高校在预算执行上起到了一定的制约作用。

二、国库集中支付下高校预算管理存在的问题

财政国库管理制度改革把高校的财政性资金收付转移到财政国库直接收付，并没有改变高校预算编制、执行的主体地位，高校的资金使用、财务管理和会计核算并没有受到影响。此外，高校在财政资金集中支付中还额外承担了编制用款计划、提出资金使用申请、按规定签发支付令等方面的职责。因此，高校预算管理在推行国库集中支付制度过程中不可避免地面临着许多新的问题。

（一）预算管理意识淡薄。高校管理层对部门预算编制不够重视。目前很多学校预算编制主要由财务部门个别人员参与，预算数据也只是在往年的开支基础上进行简单的加减，加上编制预算的人员对学校纷繁复杂的业务活动了解有限，使得编制预算缺乏科学认证，编制预算成为“数字游戏”这种方式没有将预算做到位，也没有预测将要发生和规划的项目，即使有计划项目，也没有具体决算需多少资金，而且相当多的高校财务停留在“报账式”的管理水平上，高校的科研、教学及其他管理部门没有积极主动参与预算的编制，只是被动接收财务部门下达的预算指标，造成高校发展规划与资金供给的脱节。

（二）制度改革不够完善。国库管理制度改革在建立以国库单一账户为基础的收付制度过程中，首先把财政性资金列入国库收付体系，并据此作为单位财务决算的基础。高校目前实行会计制度还是1997年制定的高校事业会计制度，实行多账户管理模式，核算范围不仅包括财政预算内外资金，而且还包括科研资金、自筹基建资金、捐赠资金等。两者之间在核算范围、核算方法、财务决算等方面还存在不少矛盾和问题。

（三）预算编制方法不科学。高校预算编制可以分为收入编制和支出编制。收入预算编制中最主要的是学费收入，其中,贫困大学生绿色通道入学，学费的减免、学生欠费等无法确定，导致预算中不确定性因素。在支出预算编制中，存在一定的随意性，缺乏量化分析和科学论证，没有真正做到以收定支。长期以来，高校一直沿用传统的增量预算法作为制定费用预算和进行预算控制的主要方法。该方法以上年度各部门支出为基数，但各项支出并不一定是合理和必要的，这种方法虽简便易操作，但意味着各部门的预算支出每年只增不减，不利于调动各部门增收节支的积极性，加剧了资金供求矛盾，导致有限教育资源的浪费。部门预算是实行国库集中支付的起点，也是日常预算单位资金支付的依据。

（四）预算执行刚性不强。目前，高校预算的弹性较大,预算指标约束力不强。由于预算编制细化不够，很多资金没有落实到具体项目、科目，往往是哪里要得急就往哪里安排。追加预算一般是根据单位报告、领导批示等因素来确定，对于追加的必要性、经济效益等缺乏必要的论证。一些部门为了业务开展更加顺利，想方设法地争取更多的经费指标，造成实际支出比年初预算多得多，加重资金供给矛盾。

（五）高校预算缺乏相应的配套制度。相当多的高校，预算管理没有形成一个系统,预算只是“估算”而已，没有配套的跟踪管理和考核指标，也没有相应的监督和奖惩制度，以致对一些单位的预算执行情况的进度信息不能及时掌握，使预算的执行可能偏离计划的轨道。

三、国库集中支付下高校加强预算管理的建议

（一）思想上重视，观念上更新。最大限度发挥预算效益的关键在于预算安排，各级领导要更新预算管理理念，以身作则维护预算的严肃性。要解决部门领导对财务预算重要性的认识，就需要政府部门加强对部门领导人的财务预算管理方面的培训，加大宣传力度。特别是涉及到物资、设备、图书等有关方面的单位负责人，要求他们不仅要重视对事项发生的过程，更应该重视前期的预算。高校财务人员也要深刻理解国库集中支付制度的政策精神，积极宣传国库集中支付的重要性，使其充分认识到这种新的国库管理体制不仅是财政资金支付方式和会计核算方法的变化，而且涉及高校很多方面的协调与配合，是一个系统工程。要充分认识到预算在国库集中支付制度中的核心地位,要严格遵守“以收定支，量入为出”的预算平衡原则，严禁出现收不抵支的赤字预算编制方案，坚持不预算不支出的原则。

（二）进一步完善相关制度。国库集中支付制度改革是公共财政支出改革的重要组成部分，对账户体系的设置、财政资金的使用、支付程序和银行结算制度都进行了改革，而与之相配套的《高等学校会计制度》、《支付结算办法》等一系列管理制度却明显滞后，已不适应新形势的需求，应进行修改和完善，以形成一整套与国库集中支付制度相适应的管理制度。

（三）积极推行科学的预算方法。零基准预算简称零基预算，是编制部门预算的规范方法，是一种将业务计划与预算编制密切结合的方法。零基预算在编制成本费用预算时，不考虑以往会计期间所发生的费用项目和费用金额，而是以所有的预算支出为零开始，一切从实际需要与可能出发，逐项审议预算期内各项费用的内容及开支标准是否合理，在综合平衡的基础上编制费用预算的一种方式。在编制预算过程中学校财务主管部门应与各管理部门共同参与、沟通建立一套预算编制体系。

（四）加强国库集中支付过程中预算执行的监控。对预算编制、调整、执行乃至决算全过程的监督，一要规范支出审批程序，强调“一支笔”负责制，明确预算支出的范围、内容、限额；二是建立超预算预警机制，对超限额的项目需报分管校领导审批，对确需增加的额外支出应本着量力而行，区分轻重缓急的原则经过严格的预算调整程序来确定，财务和审计部门按照预算方案适时跟踪和监督资金投向及预算执行情况，随时把握预算执行进程和均衡性；三是加强信息化建设，发挥信息化在预算管理中的作用，提高预算的透明度。对预算的监管要克服信息不对称造成的影响，切实解决预算、决算两张皮的问题。

（五）建立完善的高校预算管理体系。预算管理体系是指从拟订符合高校战略规划的预算目标与预算编制建立一个有效的执行机构，推动责任落实与实施，及时进行业绩报告与偏差诊治，建立绩效考核指标体系，实行业绩评价与责任辨析、奖惩兑现与总结改进，形成高校预算循环体系。在预算安排时，坚持“总量控制，逐项分解”原则，按管理层次把组织收入、控制支出的权利和责任落实到具体责任单位，做到责、权、利的良性结合。在预算执行过程中，应树立新的理财观念，引入项目法人组织体系的做法，实行责任预算与责任目标管理相结合的机制，并以此作为评价各责任单位业绩的主要依据。

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