完善农民工社会保障体系

□文/王海青

完善农民工社会保障体系

□文/王海青

进城农民工往往有几大忧虑：工伤、生病、就业、生活、居住、子女教育、今后的养老等，其社会保障权益保护问题成为社会广泛关注的焦点。正确认识和高度重视解决农民工社会保障问题，是全面建设小康社会，发展中国特色社会主义的一项重大任务。

农民工；社会保障；基金筹集

农民工特指具有农村户口却在城镇务工的劳动者，是一个介于农民和市民之间的边缘性群体，且数量不断增加。据国家统计局调查数据，截至2008年底，全国农民工总量为22，542万，其中外出农民工数量为14，041万人。广大农民工成为当代新产业工人，他们为城市繁荣和国家建设作出了重大贡献。然而，作为城市的“边缘人”，农民工享受的社会保障程度仍然很低。尽管各级政府对农民工的社会保障也作了一定的规定，但是由于种种原因，现实状况并不令人满意，农民工的社会保障问题依然很突出。

一、当前农民工社会保障总体状况

（一）针对农民工的社会保障政策不断完善。进入21世纪，我国政府针对农民工的社会保障政策逐步建立并不断完善。2003年国务院公布的《工伤保险条例》，首次将农民工纳入保险范围。2006年国务院《关于解决农民工问题的若干意见》明确提出坚持从我国国情出发，统筹城乡发展，以人为本，认真解决涉及农民工利益的问题。2007年全国人大通过《就业促进法》、《劳动合同法》和《劳动争议调节仲裁法》来保障农民工的劳动就业等相关权益，并且农民工养老保险从2007年7月1日起开始实施。2009年国家人力资源和社会保障部公布了《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，突破了城乡户籍界线，实现了养老保险跨地区转移向无障碍方向发展，迈出了农民工社会保障权益保护重要的一步。

（二）社会保险参保人数不断增加，但参保率仍不高。据民政部统计公布，截至2008年底，参加城镇基本养老保险的农民工人数为2，416万人，比上年末增加570万人，参保人数约占农民工总数的10.7%；参加城镇基本医疗保险的农民工人数为4，266万人，比上年末增加1，135万人。参保人数约占农民工总数的18.9%；参加工伤保险的农民工人数为4，942万人，比上年末增加962万人，参保人数约占农民工总数的21.9%；参加失业保险的农民工人数为1，549万人，比上年末增加399万人，参保人数约占农民工总数的6.9%。由于我国农村社会保障制度总体上还没有建立起来，只在少数地区试点，能够参加农村社会保险的农民工寥寥无几。所以，从全国范围总体数据来看，农民工的参保率并不高。

（三）探索出了多种社会保障模式。当前，由于我国没有建立城乡一体化的社会保障制度，并且农民工具有流动性强和收入水平低等特点，针对不同地区的经济社会发展状况，近年来我国农民工社会保障在实践中形成了以下四种模式：一是将农民工直接纳入城镇职工社会保险体系的“城保模式”，农民工与城镇职工同等缴费，享受同等待遇，广东、深圳等省份采用此种模式；二是在现行城镇职工社会保险制度的基础上进行微调的“双低模式”，该模式结合农民工的特点，通过适当降低各类社会保险项目的缴费基数和缴费比例等方式，降低农民工的参保成本和享受的社保待遇水平。此模式被许多地区采纳，包括北京、浙江等；三是专门针对农民工特点，为其“量身订做”的“综合保险模式”，其主要特点是将农民工的工伤、医疗、养老三项保险捆绑在一起统一按比较低的费率缴费，大大降低了农民工参保的门槛。该模式首先在上海实行，随后成都、大连、宁波等城市也开始实施；四是直接将农民工纳入农村社会保障体系的“农保模式”，主要考虑到部分农民工将来可能返乡，各地区在乡镇企业就业的部分农民工实行该模式。上述各种模式在不断推动农民工这一特殊群体的权益保障方面发挥了重要作用。

二、农民工社会保障存在的问题

（一）农民工社会保障体系不够健全，社保覆盖面窄，保障待遇低。社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。狭义的社会保障即社会保险，主要包括工伤保险、失业保险、医疗保险、养老保险和生育保险。

目前，在五大社会保险中，除工伤保险、医疗保险已有相当数量农民工参加外，养老保险、失业保险、生育保险等仍与绝大多数农民工无缘。并且从已有的社会保险项目的实施效果看，过分注重了农民工社会养老保险这一未来收入保障项目，而对工伤、医疗、失业、生育等短期保障项目重视不够。在社会福利方面，城市农民工是无法与城镇职工相比的，除工资收入外，城市职工还享有大量的福利，如探亲补助、交通补助、午餐补贴等各种职业福利、住房福利、子女受教育福利、职工教育和培训、卫生保健福利、公共文体活动设施等等，而这些社会福利农民工几乎都是享受不到的。比如，《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》的适用对象只限于城镇最低收入家庭，由于户籍障碍等诸多因素的制约，农民工在城市购买经济适用房困难重重，而租房居住的农民工大多聚居在城乡结合部和“城中村”，居住条件差，由雇主或单位提供的住房大多拥挤不堪，条件恶劣。义务教育福利制度的城乡二元结构，使农民工子女在城市就学要交纳高额赞助费，不能享受城镇的义务教育福利，而专门建立农民工子弟就读的学校，条件简陋，师资缺乏，没从根本上保障农民工子女享受义务教育的权利。在社会救济方面，从现行体制上看我国的社会救助体制主要服务于城市和农村两类贫困人口，进城农民工远离农村地区，他们在城镇就业不稳定，失业率很高，但是在困难时他们不能及时地享受到邻里互助或社会救济，虽身处城镇，却未被纳入城镇最低保障范畴之内，城市最低生活保障制度覆盖不到他们。

（二）有关农民工的全国性社会保障法律法规欠缺、立法层次低。现行的社会保险法规政策中，至今没有一部综合的关于农民工社会保障的全国性专门法律、法规或规章，全国性立法中对农民工社会保险的规定也很笼统。2006年国务院制定的《关于解决农民工问题的若干意见》中将农民工纳入了工伤保险，但这只是笼统地将其纳入适用范围的规定，并没有就农民工社会保障的问题作出特殊规定。在全国性的有关劳动保障立法中，如我国《失业保险条例》、《企业职工工伤保险暂行规定》、《企业职工生育保险暂行规定》、《社会保险费征缴暂行条例》等适用范围都只是对企业和城镇职工作了列举规定，而没有就农民工社会保险的特殊权益做出规定，从而在实践中将农民工排除在社会保障体系之外。由于缺乏全国性的法律规定，使企事业单位在交纳农民工保险金义务的履行方面，很难获得法律的强制力，也无法通过司法的途径来保障其履行。而地方政府相继出台的一些有关农民工权益和社会保障的通知、规定，保障项目不完整，范围过于狭窄、差别也很大。由于农民工就业的不稳定性和高流动性，又缺乏相应的社保法律、法规的规定和约束，他们跨地区迁移时社会保险很难接续，多数情况下只能选择退保，极大地损害了农民工的权益。

（三）针对农民工的社保制度设计上存在缺陷，执行不力。主要表现为现行制度门槛高、费率高、社保关系转移接续难。农民工主要分布在劳动密集型私营企业中，工作和收入很不稳定，这种状况使其难以取得进入现有社会保障体系的资格。同时，社保制度费率过高也导致参保困难，参保率低。据粗略估计，企业缴纳的基本养老、医疗和失业三项保险费平均约为工资总额的32%，其中个人缴费为11%，这加重了农民工和企业的负担。对于农民工而言，他们本来就属于城镇中的低收入群体，知识水平普遍较低，他们进城打工更多的是想挣取多一些的现金收入，缺乏权益保护意识，他们不愿意也没有能力来支付过高的保费。对雇用农民工的企业而言，多数是劳动密集型的私营企业，雇主为追求利润，千方百计减少用工成本而不愿为农民工参保。关于社会保险的接续方面，我国各地的社会保险基金统筹基本上处在省、市、县的统筹层次上，各统筹单位之间政策不统一，难以互联互通，对跨地区流动的农民工而言，社会保险的转移和续接成为难题。

（四）社会保障资金不足。农民工社会保障制度的运行同城镇劳动者社会保障一样，都面临着基金短缺的难题，特别是农民工社会保障起步晚，其基金缺口会更大。近几年来，为了确保经济体制改革的顺利进行，国家和政府虽已集中力量加强城镇社会保障制度的改革与建设，但城镇职工养老保险、失业保险、医疗保险以及工伤保险等仍旧陷在资金困境之中。当城镇社会保障制度运行受到资金限制时，若再将庞大的农民工群体考虑在制度范围内，必然要面临更为严重的资金困难。因此，资金问题也是制约农民工社会保障体系建立和完善的主要因素之一。

三、完善农民工社会保障体系的对策

（一）建立分类分层的农民工社会保障体系。一方面受我国财力所限，构建一揽子完善的社会保障体系是不现实的；另一方面由于农民工人数众多、流动性大，建立完备的农民工社会保障制度，目前还存在困难。因此，应该根据农民工群体的不同特点，对农民工进行分类分层保障，这样才能使保障制度发挥效力。首先，要对农民工群体按不同情况进行分类。从农民工就业的稳定性来看，可以分成三种情况：第一类是长期在城市里从事稳定工作，收入相对稳定的农民工，他们跟城镇居民唯一的区别就是户口；第二类是长期在城市务工，但是工作极不稳定，经常是跨地区流动的农民工，他们的显著特点是流动性强；第三类是季节性农民工，他们农闲时打工，农忙时务农，但农村是他们的最终归宿。农民工的不同特征决定了他们所需要的保障是不一样的，不能用一种制度将所有的农民工全部覆盖进来，而应该区分不同情况，有针对性地做出制度安排。其次，需要采取分类分层的保障办法，优先解决突出的基本的保障问题。总体来讲，对于第一类农民工群体而言，可以通过户籍制度改革，纳入现在的城镇社会保障体系。对于第二类农民工群体而言，则可以设计一种相对独立的、过渡性的社会保障体系，优先解决农民工突出的基本保障问题，如先建立最需要的工伤保险、医疗保险，保障其基本的劳动和生活权益，而后考虑建立失业保险和养老保险等，而社会救助和最低生活保障处于基础保障地位也应率先予以建立。对于第三类农民工群体而言，随着我国农村社会保障体系的建立和完善，将他们纳入到农村社会保障体系当中。再次，在制度方案设计方面，应制定一个缴费群体条件，设计不同档次的缴费比率，使农民工可以自愿选择，切实保障农民工的权益。

（二）加强农民工社会保障立法、执法。目前有关农民工社会保障的区域性的规章制度已经陆续出台，但是农民工流动是一个全国性的现象，农民工社会保障问题不是凭借一些临时性的、地方性的办法和措施所能解决的。应该尽快制定出台一部全国性的《农民工社会保障法》，从整体上保障农民工的社会保障权益。同时，还要加大现有法纪法规的执法力度，如加强执行《工伤保险条例》、《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》等社会保障方面的法律以及一些相关法律，如《劳动法》、《合同法》等的执法力度，使农民工社会保障事业做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。同时，要强化社会保障行政部门对相应的业务管理部门和基金运营机构的监督，发挥新闻媒介和群众监督的作用，保障法律的有效实施。此外，还要加强法律宣传活动，努力提高农民工的法律和维权意识，引导他们通过法律途径维护自身的合法权益，促进社会的整体和谐。

（三）建立动态的农民工社会保障管理服务体系。针对农民工高频率流动，一旦跨地域转移工作岗位，导致短期内将难以接续缴费或者只能转移个人账户中保险基金，社会统筹部分完全不能或部分不能转移损害农民工保障权益等问题，为此，要实现农民工社会保障的全国统筹管理。可以在各地建立一个专门的负责机构，全面负责对农民工社会保险的登记办理、转账、与单位结算、清理拖欠工资、法律援助等事项，并且由该机构负责给农民工发放全国通用的社会保险登记缴费卡，社保卡号与身份证号相连，每人的卡号唯一，卡随人走，保证农民工社会保险关系建立、变动和接续快捷、准确实现。此外，要建立统一的社会保障网络信息服务库，为外出打工的农民建立各项社保档案，办理各项社会保障手续提供便利和服务，加强跨省市的联系，努力实现地市间、省市间的信息联网与共享，最终建立全国社会保障网络信息服务系统。

（四）拓展多元化的农民工社会保障基金筹集渠道。农民工社会保障基金的筹集，除了传统的政府财政拨款、用人单位交纳和农民工缴费外，还应当寻求开辟筹资渠道的新思路。首先，要加大财政对农民工社会保障的支持力度，政府不仅要承担政策扶持的责任，还要给予直接的财力支持，使农民工社会保障具有相应的社会性和福利性；其次，运用税收优惠政策鼓励用人单位为农民工缴纳社会保险费，如规定企事业单位为农民工缴纳社会保险费可在税前列支；再次，对完全市民化的农民工，实行“土地换保障”，实行承包土地转让制度，将土地转让作为其获取城镇社会保障的附加条件，并且将其转让收入全部或部分纳入农民工社保基金，这既有利于筹集社保基金，也有利于实现农地的规模化经营。此外，还可以通过发行福利彩票、社会募捐、发行专项国债、社会保障基金增值收益等形式广开资金渠道，并加强对农民工社会保障基金的运营管理，不断完善资金筹集政策措施，使社会保障的资金筹集具有强制性，确保资金来源的稳定、及时。

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青岛农业大学经济与管理学院）