在制度创新中实现农民增收

□文/何 灵

长期以来，农业、农村、农民问题一直是制约我国经济社会发展和现代化进程的关键性问题，也是关系到党和国家工作全局的根本性问题。增加农民收入是破解“三农”问题的关键所在。我国农民收入与城市居民收入相比水平低、增长慢、波动大，有的年份甚至出现负增长，城乡经济社会发展差距持续扩大。因此，研究和解决农民增收问题，对于推进我国社会主义新农村建设，推进我国经济社会全面协调发展具有重要的战略意义。

一、农民增收的制约因素

我国农民的收入由于受到一系列不合理的制度设计和制度安排的制约而增长缓慢。

1、户籍管理制度。农民收入低，源于我国户籍管理制度的刚性约束。我国实行城乡二元结构的户籍管理制度，在城乡二元结构的户籍管理制度背后，隐含的是长期的行政控制而导致的城乡居民对国民财富的分配不均和对社会资源占有的不平等，这种不均和不平等，体现在城乡居民的就业养老、医疗保险、子女教育、文化设施和享受社会公共服务等权益保障的不平等上。

2、劳动就业制度。我国在劳动就业制度的安排上，存在着两个劳动力市场：一个是收入高、劳动环境好、待遇好、福利优越的劳动力市场；另一个是收入低、工作环境差、待遇差、福利低下的劳动力市场。二元的劳动力市场使得农民无法取得与城市居民同等的劳动力资格，不能获得与城市人口同等的劳动收入，在一定程度上影响了农民的收入。

3、生产经营制度。农业生产必须走产业化经营的道路。产业化经营的实质就是要用市场化的理念发展农业，要用工业化的理念发展农业，实行区域化布局、专业化生产、工厂化种植和养殖。目前，从总体上看，我国农业产业经营中龙头企业数量少、规模小，服务体系不完善，组织化水平低。

4、资金融通制度。我国农业金融体制僵化，投资机制缺失，受财力限制，政府支农往往心有余而力不足，造成我国农业发展资金不足，减缓了农业经济发展的步伐和农业产业结构的优化。

5、社会保障制度。我国目前社会保障制度的对象主要是城市居民，基本上没有将农民包括在内，城市职工普遍享受的养老、医疗、失业、生育和工伤五大保险，农民是被排除在外的。这种城乡二元化的社会保障制度，使农民的社会保障处于一种近乎缺失的状态。

二、以制度创新促进农民增收

我国特殊的城乡二元结构是农民收入低的主要原因，对于这样的体制性、制度性问题，必须通过改革，实现制度创新，才能从根本上加以解决。

1、户籍管理制度创新。要尽快建立符合社会主义市场经济发展需要的户籍管理制度，按照在居住地登记户口的原则，建立以常住户口、暂住户口为基础的户口登记制度和以身份证、出生证为主的管理办法，逐步打破城乡分割的二元户口管理结构，建立城乡统一的户口登记制度。取消户口附加条件，消除附加在户口上的社会功能，加快实施与户籍制度改革相配套的其他改革措施，避免和消除不利于户籍制度改革的体制和政策性障碍。强化人口信息化管理手段，利用计算机的应用和大面积联网促进户籍管理改革，提高户籍管理的质量和水平，为建立统一的、现代化的全国户籍管理信息网络创造条件。抓紧制定《中华人民共和国户籍法》，实现户籍管理法制化，同时做到配套法规的制定工作，逐步形成户籍管理的法律体系，并健全管理机构，加强户籍管理的力量，使户籍制度改革既有法律保障，又有组织保障。

2、土地产权制度创新。要以市场化为目标积极推进农村土地产权制度改革与创新。首先，积极探索农村集体经济所有制新的实现形式。分散经营、集体经营和股份制经营等经营方式的区别只是要素的组合方式不同，真正影响利益分配的是不同组合方式下的产权占有形式。因此，在产权归属明晰的基础上，采取灵活的要素组合方式可以更好地提高经济效率；其次，在明确各要素归属的基础上加深土地分配和流转的市场化程度。例如，在使用权的分配中引入拍卖机制，使土地的分配更符合市场效率，集体利用再分配方式保障社会成员的公平。培育以集体和农民为交易主体的土地所有权和使用权的转让市场，重新定位政府在该市场中的角色，减少政府利用土地审批权对农民和集体利益的侵犯；最后，完善保护产权的保障体系。依法保护农民的收益权是激励农民积极参与市场竞争的基本条件。国家应通过立法和加强执法使农民的权益免遭侵犯。

3、劳动就业制度创新。如果只有城市经济的发展而没有农村经济的发展，那么国民经济的持续健康发展是不可能的。所以，科学发展观要求城乡统筹发展。沿海地区城市的快速发展事实表明，进城农民越多，城市发展越快，新增就业岗位也就越多；新增就业岗位越多，城市居民收入增长也就越快。农民进城打工为城市的发展和城市居民生活水平的提高做出了很大贡献。因此，要改变“农民进城会抢城里人的饭碗”的片面认识，打破农村劳动力与城市劳动力在政策上、制度上的界限。以劳动力素质作为就业的主要标准，建立城乡统一的就业制度，健全统一、开放、竞争、有序的城乡一体化的劳动力市场。当前，要抓紧消除对进城农民务工的种种限制，清理收费项目，善待农民工，使他们在城市能有平等就业的机会，能够获得他们应得的劳动报酬。

4、生产经营制度创新。农业是一个世界公认的弱质产业，要改变农业的弱质性，必须进行生产经营制度的创新，农业产业化和农村工业化是这种创新的必然选择。我国现在普遍实行的是“家庭联产承包责任制”，这种经营制度尽管在改革初期极大地调动了农民的积极性，推动了农业经济的高速发展，创造了世界农业发展史上的奇迹。然而，我们必须清醒地认识到，这种“奇迹”的发生是建立在改革前农业生产效率极度低下的基础之上的。这种以家庭为单位的小规模经营方式与农业产业化和农村工业化是不相适应的。我国现在的农业生产力和改革初期相比，已经有了极大提高，家庭联产承包责任制应该随着生产力的变化而变化，以适应生产力新的要求。创新农业生产经营制度，要扩大农业生产经营规模、扩大生产经营范围、拉长农业产业链条、完善农业产业结构，使农业真正按市场化的要求进行经营。当然，这将面临一系列的问题，一个最主要的问题是农业剩余劳动力的转移问题，农村工业化是解决这一问题的最有效途径。

5、资金融通制度创新。改革和创新金融体制，拓宽发展农业的融资渠道。首先，要根据农村金融服务的要求，改造现有的农村信用社，改变目前农村信用社的行政主导倾向。同时，要制定规则，开放农村金融市场，培育大批名副其实的合作性农村信用社，以建立一个功能多元化、机构布局合理的农村合作金融体系；其次，要营造农村信用和资本市场，从根本上解决投资者对农业的顾虑，形成有效的市场化农业投资机制，消除体制性障碍对投资农业产生的不利影响，使投资者对投资农业形成稳定的预期收益；最后，建立农业外资金投入农业的稳定收入机制。当前，我国政府尚未建立起完善、有效的农业支持保护体系，在农业面临市场风险和自然风险的情况下，农业外投资者和广大农民一样，投资风险莫测，进而缺乏投资的积极性。因此，要解决农业投资不足问题，政府就必须着力建立完善、明确的支持农业发展的政策体系，以使农业外资金投入农业也能得到社会平均收益。

6、社会保障制度创新。要切实解决农民增收问题，还必须完善社会保障体系，保证竞争起点的公平。为保障市场竞争的持续和经济、社会的安全，必须逐步建立和健全确保农民增收的社会保障体系。其主要内容包括：把失去土地已经市民化的农民纳入城镇社会保障体系，使其享有与市民同等的社会保障待遇。建立农村社会保障体系，把养老保险、医疗保险作为其优先和重点项目，建立与城镇相同的农村社会保障。多方筹集农民社会保障资金，其中要明确政府的财政责任，特别是要从农民对国家所做的财政贡献和农业用地转为非农业用地而转移的收益中筹集社会保障资金。

科学发展观要求城乡统筹发展，要求每个公民有平等的发展权，我国二元化的制度设计制约了农民收入的增长和农村经济的发展。因此，必须进一步深化农村体制改革，实现农村制度创新，从根本上消除不合理制度对农民增收的制约，真正解决农民增收问题。这是社会主义新农村建设的必然要求。

[1]高煦照.农业产业化与社会主义新农村建设.农业经济，2007.1.

[2]柯炳生.对新农村建设的若干思考与认识.山东农业大学学报，2005.4.

[3]马晓河.统筹城乡发展、建设新农村及其政策建议.改革，2006.1.