基于中低收入者住房金融的住房公积金制度

□文/董意凤

我国自1991年建立住房公积金制度以来，据建设部数据，截至2007年6月底，全国城镇参加住房公积金制度的职工累计超过1亿人，归集公积金累计超过14，000亿元，职工构建住房和退休等支取了近5，500亿元，发放个人住房贷款累计达7，300多亿元，全国有4，200万职工通过提取住房公积金和公积金贷款改善了居住条件。由此可见，住房公积金制度确实提高了我国广大居民尤其是中低收入者的购房能力。但是，住房公积金作为我国现存的支持中低收入者融资的最重要制度，在制度设计本身仍存在不少问题，这也是住房公积金制度对中低收入者购房支持力度不足、近年来各地区住房公积金管理部门“大案”、“要案”不断的根本原因。

一、住房公积金制度中的委托代理关系

在我国住房公积金的制度设计中，实际上存在以下的委托代理主体：住房公积金缴存者、地方政府、住房公积金管理中心以及商业银行。由此产生了这样的委托代理链条：公积金缴存者——政府——公积金管理中心——商业银行。其中主要的委托代理关系有：公积金缴存者与政府、政府与住房公积金管理中心、住房公积金管理中心与商业银行、商业银行与公积金使用者之间的委托代理关系。在这诸多主体构成的委托代理环节中，每一环节中的代理人同时也是下一环节的委托人。这样一种委托代理关系是造成住房公积金制度偏离设计初衷，造成“济富不济贫”的根本原因。

二、住房公积金制度中的问题

正是由于住房公积金制度中存在着以上复杂的委托代理关系，而各环节的委托代理关系中又存在着制度设计的缺陷，这就导致了住房公积金制度设计的各环节委托代理问题的产生。

首先，住房公积金缴存者与政府之间的委托代理关系。由于政府通过政策规定了公积金缴存的强制性，这就意味着住房公积金的缴存者在选择代理人时将受到限制，无法自由地选择。但是，政府对于这种强制性也支付了相应的成本，即给予公积金缴存者实际上的税收减免以及低息贷款的回报，从而使得公积金实际上变成了委托人的一种社会福利，在缴存资金没有风险的情况下，委托人必然倾向于多缴，这也是中高收入者倾向于多缴的原因。

其次，政府与住房公积金管理中心的委托代理关系。根据我国现行体制，住房公积金管理中心是隶属地方政府部门的事业单位，既不是政府机构，也不是政策性金融机构或会员制的法人实体，而是一个地方性的“行政化”机构。在行政化之下，住房公积金管理中心的负责人往往是由政府所选派的。由于政府官员不是公积金的实际所有者，其代理权的取得不以其代理能力为条件，也无需为代理行为承担经济责任，这样政府官员在选择公积金管理中心的管理者时，往往不完全根据候选者的实际工作能力，从而容易导致“廉价投票权”问题的产生。同时，就住房公积金管理中心的管理者而言，只有把住房公积金的规模做的越大，所支配的资源才可能越多，这样尽管国家有缴存比例、缴存金额的各种限制，但在实际操作中，公积金管理中心往往默许缴存者的多缴，并在办理业务时给予多缴者更多的贷款额度，从而使得住房公积金在制度设计上更多地支持了中高收入者。

再次，住房公积金管理中心与银行之间的委托代理关系。住房公积金政策确定的非市场化原则导致委托人对于代理人的激励约束力度较弱。按照相关规定，大多数城市住房公积金具体业务的代理银行主要是通过行政或其他非市场化的方式指定的，委托人并没有直接更换代理人的决定权利，只是拥有建议权，具体更换代理人的决策权由房委会掌握。同时，中低收入者在办理业务时还存在规模不经济的问题，这些都使得银行缺乏动力努力开展针对中低收入者代理业务。除此之外，委托人与代理人之间的弱约束关系也使得道德风险问题更加突出。主要是代理业务与银行自身主营业务之间存在竞争关系，随着公积金业务的大力发展，公积金贷款业务将与商业银行竞争个人住房贷款、甚至住房开发贷款业务。这种特殊的竞争关系导致银行有更大的利益动机，降低服务质量、甚至说服贷款人放弃公积金贷款转而选择商业贷款，这也是部分中低收入者在缴存公积金的情况下仍选择商业贷款的重要原因。

三、相关对策

改革和完善现有的住房公积金制度，成立全国统一、规范的住房公积金管理中心，使它成为我国中低收入者住房金融体系的重要主体。住房公积金制度设计中“行政化”因素是导致公积金制度设计出现“异化”的根本原因，弱化“行政化”因素、强化“市场化”运作是提高住房公积金运作效率、发挥其对中低收入者支持作用的关键。因此，要本着市场化的方向对我国住房公积金制度进行改革。

首先，对于参与者与政府之间的委托代理关系的市场化来说，并不意味着应当消除公积金制度缴交的强制性，相反这一环节的强制力度还应进一步加强。其关系的市场化应让参与者有更多的选择权，可以通过设立信号传递和信息甄别机制达到目的。如，可以借鉴德国的合同储蓄模式，设计多种存贷组合以供参与者选择，特别应当为中低收入者提供较优惠的存贷方式，以在提高参与者整体利益的前提下，使利益更多地向中低收入者倾斜，从而增加整体效用。

其次，政府与住房公积金管理中心之间的委托代理关系的市场化的关键在于使住房公积金管理机构真正实现从“行政化”管理向“法人治理”的转变。这就要考虑以下几方面的改革：一是将住房公积金管理中心定位于政策性金融机构，要建立独立的法人治理结构，建立起规范的会计、审计、信息披露、内部风险管理制度和外部监督机制，提高经营效率，更好地发挥其聚资、融资的功能；二是要实现选择管理者时的市场化，努力克服“廉价投票权”问题。对于政府官员，要通过考核制度的完善、代理权追究制度的建立等限制其“廉价投票权”的能力；对于住房公积金管理中心的管理者，选拔时要真正地引入竞争机制；三是从长远看，要改变目前住房公积金中心的“事业单位”性质，将其发展成为吸收公积金存款、直接发放公积金贷款的准银行金融机构。

最后，住房公积金管理中心与受托银行之间代理关系的市场化是当务之急。为此，应当积极引入代理人竞争机制：要扩大住房公积金业务代理人的选择范围，采用市场化的手段，如以公开招标的方式选择代理人以降低代理成本；政府应授予住房公积金管理中心更换代理人的决策权；改变当前代理人一旦产生就固定不变的模式，而应当采取固定代理期限，代理期限到期后通过招标等市场化方式重新选择。从长远来看，应将住房公积金管理中心发展成为非“事业”性质的准银行金融机构，这样，其中的委托代理问题也就迎刃而解了。

[1]齐锡晶，赵亮.论我国城市住房金融风险的综合管理.理论界，2005.4.

[2]宋博通.市场化对我国住房政策制定的影响.深圳大学学报（人文社会科学版），2002.4.

[3]罗广，刘红军.住房制度国际比较及对我国的启示.特区经济，2006.1.

[4]高波，董意凤.我国中低收入者住房金融的“信贷配给”问题与对策.山东行政学院学报，2009.6.