城镇化中的失地农民问题

□文/王成龙

失地农民是指在城市化进程中，基于城市建设用地需要，因耕地被征用而失去土地，但仍然保持着农民身份，或者即使转入城镇人口身份但并未真正融入城市的农民。据调查，全国1999～2001年被征用的耕地已超过1，887万亩，造成近3，000万农民失去土地。照此速度发展，2030年我国失地农民将由现在的3，700万人增加到1.1亿人，失地农民已经成为一个迅速扩大的社会新群体。

一、失地农民现状

由于目前土地征用制度的不完善以及失地农民社会保障缺失等原因，全国各地因征地问题引发的拒征、上访甚至流血冲突等事件时有发生。失地农民问题已经成为国家和政府以及社会各界都十分关注的一个热点问题。

（一）征地补偿低，直接利益受损。对于征地补偿标准，《土地管理法》中有着明确的规定，征地补偿由三部分组成：一是土地补偿费，按每亩土地前三年平均产值的6～10倍（最高不超过15倍）补偿；二是青苗及其地上附着物补偿费，按成本或市场价格补偿；三是对劳动力安置补偿费，按每亩土地前三年平均产值的4～6倍补偿，而且土地补偿和劳动安置补偿费之和最高不得超过前三年平均产值的30倍。但这个补偿标准在实践中，至少暴露出以下两个问题：一是征地补偿费用远低于土地的出让收益。一般在征地后，政府必须对其进行基础设施的投资与开发，每亩的投资成本约6～7万元，加上征用补偿之后，其价格一般在10～15万元之间，但出让价格一般平均在20～30万甚至上百万元。这种按国家规定价格征用，而以市场供求价格出让的交易方式，使得征地补偿与出让收益差距悬殊，无形的剥夺了农民的应得利益；二是补偿费用远低于土地的真实市场价格。征地补偿只是对农民原来在土地上从事农业生产收益的补偿，它并不与土地的非农业化价值以及土地非农化后级差收益的增值相关联，征地过程中对农民土地的价值进行了低估。同时，征地补偿费远低于作为一个城市居民的生活保障，失地农民往往不能正确估计到当自己转为城市居民后的生活和社会保障费用。于是，被征地农民群体往往在事后才发现，他们所得到的补偿费不足以维持正常的城市生活开支和保障，于是形成了聚众闹事等不稳定现象。

（二）安置办法欠缺，长远生计难以保障。对征地后“农转非”人员的安置，各地采用的方法主要有两种：货币安置和招工安置，这两种措施在实践中都存在弊端。

货币安置是指政府或用地业主通过支付一定货币量，置换农民使用的土地，让农民自己解决就业和生活出路问题。货币安置基本上是低水平的生活安排，无法兼顾农民的就业问题，再加上市场机制的不完善以及对农民工的歧视现象等，给农转非人员的就业带来了很大困难。

招工安置是指地方政府或用人单位依据征地数量安排“农转非”人员的就业。于是出了一些单位先招收一批补征地农民，拿到政府的补贴，然后不久就宣告破产，以及出现投资不到位等原因而使土地闲置多年，安置就业承诺就成为泡影。有的即使安置了就业，但也由于文化素质和知识技能低下又缺少受教育和培训的机会，失地后很容易陷入失业的困境，其长远生计没有保障。

（三）征地缺乏透明度，违规违法操作严重。征地过程中违规违法操作现象主要有以下几种表现：1、未征得农民同意，有关政府部门或用地单位擅自强行征地；2、低价征收，高价出售。一些地方政府把征地获利看作是重要的财源之一，他们以各种理由将有升值潜力的农用地以低价征收，然后再以市场价格高价出售，从中牟取暴利；3、截留、挪用、拖欠补偿费等现象严重。尽管我国《土地管理法》规定：“被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。”在实际操作中，屡屡出现农民理应获得的本来就非常低的征地补偿费不能真正落实，而且常出现农民并不了解补偿真相的情况；4、征地手续不合法。按照规定，征地应当是先规划后征地，而一些地方政府常常是先征地建设，后完成报批手续，结果就常出现铲除青苗的事件。正是由于存在诸多违规、违法操作现象，所以造成了失地农民合法权益难以保障的后果。

（四）失地农民社会保障制度不健全。目前具有城乡二元体制特征的中国社会保障制度很不完善，与就业紧密相连的城镇社会保障制度不仅难以覆盖因失地而进城打工的农民，也难以覆盖到转为城市户籍的失地农民。同时，正在探索过程中的农村社会保障制度也不能保障失地农民的生活、就业以及子女教育等问题，失地农民成为社会保障这张安全网的“网”外人。可见，目前我国失地农民的社会风险加大，利益受到损害，没有社会保障权利；也就是说，失地农民存在严重的社会保障问题。必须加紧建立失地农民的社会保障体系，保护失地农民的利益。

二、政策建议

失地农民问题是我国城市化、工业化过程中关涉到社会与经济发展的一个重要的社会问题，我们必须清醒地认识到，解决失地农民问题的关键在于政府，因为征地是政府行为，所以安置失地农民、保障失地农民的权益也是政府不可推卸的责任。笔者认为，目前应从以下两个方面来解决失地农民问题：

（一）建立失地农民社会保障制度。由于失地农民的特殊性与复杂性，在失地农民社会保障体系安排上，应当遵循分类处置的原则，有针对性地制定适合不同对象和不同情况的保障政策。根据实际情况，可以将失地农民分为以下几类：第一类是失去全部土地后可以直接转变为城市居民的；第二类是失去全部土地后不能直接转变为城市居民的；第三类是失去部分土地后仍为农村居民的。在考虑失地农民的类型的同时，还必须同时考虑两种情况：一是征地的目的，公益性的还是非公益性的，征地的直接受益者是谁；二是村集体经济的发展状况如何。在综合考虑以上诸多因素的前提下，分层分类推进失地农民的社会保障体系建设。

第一，建立失地农民最低生活保障制度。最低生活保障是保障那些生活一时或一直低于国家公布的最低生活保障水平的人群。首先，需要界定基本生活保障对象。失地农民基本生活保障对象不是全部失地农民，而是失地农民中基本生活无保障人员，包括缺少劳动力、低收入农民；灾难、重病及残疾等致贫的农民；丧失劳动能力、无其他生活来源、无法定抚养人的老年人、未成年人和残疾人等。其次，需要确定最低生活保障线标准。要从维持基本生活的物质资料要求、当地人均国民生产总值和人均纯收入、地方财政和乡镇集体的承受能力等多方面来考虑。最后，建立多元化资金筹集机制。我国失地农民最低生活保障资金由地方府、乡镇和村民委员会集体经济组织以及失地农民共同负担，各级政府要及时调整财政支出结构，增加对低保资金的投入，同时还必须辅之以社会化帮扶的渠道募集资金。

第二，建立失地农民养老保险制度。其对象是达到法定劳动年龄的失地劳动者，特别是那些没有参加任何形式养老保障的劳动者。对于已经在城镇务工经商并参加城镇各种社会养老保险下形成的征地制度，可以一次性预缴若干年的养老保险费或给予一次性补助等方式解决，资金来源主要是失地农民社会保障基金。养老保险基金的管理与运作可参照城镇职工养老保险进行。有条件的地区还可以由集体或用地单位为失地农民购买商业养老保险，以切实排除失地农民的老年保障之忧。

第三，建立失地农民医疗保障制度。温家宝在政府工作报告中表示，各地要从实际出发，积极稳妥地推进新型农村合作医疗制度试点，逐步建立由政府组织和引导，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，确保农民群众受益。政府应从土地补偿费中列支部分资金，通过合作医疗、统筹医疗等形式，建立医疗保险、医疗救助制度，帮助失地农民解决看病难、住院难的问题。

第四，建立失地农民就业保障机制。保障大批失地农民的发展权，让失地农民过上更好的生活，使社会保障更具现实意义，因此必须为失地农民搭建创业平台，增强失地农民适应社会的能力。首先，为失地农民提供受教育和培训的机会，加强失地农民的教育培训、技能培训和素质教育，提高农民参与市场竞争的能力；其次，提供再就业岗位引导创业。努力拓宽失地农民再就业空间，鼓励集体经济组织发展二三产业，对开展自主创业的失地农民，进行政策引导，创业资金扶持和后援技术支持；最后，完善就业市场服务体系，为失地农民提供迅速、准确、完整的信息，使失地农民能尽快地找到适合自己劳动技能的职业，同时在信息咨询、法律保障等方面提供更加优越的服务。

另外，当失地农民的合法权益受到侵害时，尽可能地为他们提供法律援助，使失地农民在其合法权益遭到侵害时具有平等的接近法律寻求保护的能力；对于其子女到城镇读书，可免缴教育赞助费、借读费等等，以切实维护失地农民的社会保障权益。

（二）改革现有的土地征用制度。诚然，加强失地农民社会保障制度建设在维护失地农民的保障权益方面会起到很重要的作用，但我们必须清醒地认识到，解决失地农民的社会保障问题，仅局限于社会保障制度建设本身是难以根本解决问题的，要解决失地农民的问题，还必须改革现有的土地征用制度。

首先，逐步提高土地征用补偿费标准。土地征用补偿要充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，应该以农民征地补偿费全部进入社保测算能领到城区最低生活保障金作为参照，将现行补偿标准提高。这些补偿费用从构成上看，至少包括：形成城市生存能力前的基本生活费、获得城市生存能力的就业培训基金、进入城市经济活动的物化资本的一部分。

其次，引入市场机制，提高征地补偿标准。现行法律规定的征地补偿费，是按照土地原用途的年产值倍数来测算的，没有体现土地的潜在收益和利用价值，没有体现土地市场的供需状况，不符合市场经济规律。所以，在土地征用过程中，结合每一区片的土地基准价、极差价、市场浮动价、土地用途、土地出让收益等实行不同的补偿标准，切实保护失地农民的权益。

再次，研究实施分类征占补偿办法。兼顾国家、市场征占主体和农民利益：（l）对纯公益性项目用地由国家统征后拨付，但国家应提高征地补偿标准；（2）对准公益性项目用地，如有收益权的高速公路、标准厂房、各类商品市场、污水及自来水厂等，还应建立合理的利益分享机制，让农民在所征土地的增值收益中分享利益，避免土地被“买断式”征占；（3）对开发性项目用地，引入谈判机制，允许集体土地逐步进入一级市场或一级半市场，让集体经济组织代表农民逐步直接参与市场交易。

另外，要加强对征地补偿安置款的监督，改革现行征地过程中不合理的土地收益分配制度。首先，改革目前政府拿大头、集体得中头、失地农民拿小头的分配格局。今后立法可以考虑在农村征地过程中，减少农村集体经济组织这一谈判环节，直接与农民打交道，确立农民在土地征收补偿中的直接客体地位，让农民直接行使自己的权利；其次必须保障监督的独立性和法律效力。可以成立由农民协会或村民委员会，政府、村一定比例构成的失地农民权益委员会，负责保证土地安置补偿费的合理分配和使用，监管政府土地增和使用，监管失地农民的生活、就业和保障的落实情况等。

三、结语

总之，我们要改革土地征用制度，同时积极推进城镇社会保障制度的改革与发展，不断扩大城镇社会保障，尤其是社会保险的覆盖面，逐渐将进城务工经商的部分失地农民和农转非的被征地人员纳入城镇社会保障安全网。在我国工业化、城市化快速推进的历史进程中，农民做出了重大贡献，也为我国的经济发展和社会进步做出了巨大牺牲，要全面建设小康社会，就不能再漠视失地农民的权益。只要各级政府与社会各界都能从广大失地农民的利益出发，结合本地实际情况，失地农民社会保障问题就一定能得到解决。

［1］姚从容.城市化进程中的失地农民——制度安排与利益冲突.人口与经济，2006.3.

［2］郭春华，朱米均.我国对失地农民问题的理论与实践探索.土地问题，2006.1.

［3］张慧芳.论有限政府视野下我国征地制度的理性构建.中国行政管理，2004.