国外住房制度对我国住房保障的启示

□文/温伯寅

国外住房制度对我国住房保障的启示

□文/温伯寅

住房是关系国计民生的热点问题。解决好我国中低收入人群的住房问题，既是重点也是难点。我国政府在居民住房保障方面一直进行着积极的探索。

住房保障；国际经验；启示；建议

房屋，具有一般商品和公共物品两种属性，但房屋的首要功能是供人居住和生存。中低收入群体由于支付能力有限而无法独立购买，因此，中低收入人群的住房问题亟须得到解决。

一、我国现行住房保障制度

住房保障制度是指政府或公共部门对无能力在市场上购买或租赁住房的中低收入家庭，采取优惠政策和辅助性措施以保证人人有房住。其实质是政府利用国家和社会力量，通过行政手段为中低收入家庭提供住房，解决他们的住房问题。

中国现行的保障住房模式主要有：廉租房、经济适用房和住房公积金。廉租房是我国保障性住房的主要类型之一，它是指政府向具有本市非农业常住户口的最低收入家庭提供租金补贴或者以低租金出租的具有社会保障性质的普通住宅。廉租房的保障方式是实行货币补贴和实物补贴。经济适用房是政府通过财政补贴来提高购买者的支付能力，从而解决中低收入家庭的住房问题。经济适用房的保障方式主要有两种：一是“砖头补贴”，是通过优惠政策来降低经济适用房的销售价格，从而提高购买者的支付能力，其补贴需要在房屋成功销售后才能最终落实；二是“人头补贴”，是政府直接对中低收入家庭给予经济补贴。住房公积金是国家法律规定的重要的住房保障制度。由国家机关、事业单位、各种类型企业、社会团体和民办非企业单位及其在职职工各按工资的一定比例逐月缴存的长期住房储备金，归职工个人所有。住房公积金专项存储，用于职工购买、建造自住房屋，并可以向职工个人提供住房贷款，具有义务性、互助性和保障性等特点。

二、发达国家的住房保障政策

住房政策在社会经济发展过程中起着至关重要的作用。世界各国由于经济发展水平的不同，基本社会制度的不同，其住房保障政策会有所差异。研究和分析国外的住房政策，对完善我国住房保障政策，建立符合国情的住房保障制度有着重要的参考价值。

1、英国的公共住房制度。在20世纪初，英国是世界上第一个工业化国家，城市化飞速发展，农村人口大量涌入城市，住房短缺现象较为严重。针对高昂的房租，英国于1919年颁布了《住房法》，建立了世界上第一个现代住房制度，确立了以公共住房为核心的住房供应体系。其主要内容是国家和各级政府出资修建公共住房，以低价提供给居民居住。为了鼓励租房者购买当时租住的公房，英国政府根据租房者租住时间的长短，给予33%～50%的价格折扣，后期甚至达到过70%；并且同时提供可以部分购买，部分继续租住等其他鼓励政策。为了防止居民利用廉价的公有住房进行谋利，英国政府规定，居民必须在购买公房并居住5年之后方可流转进入市场。之后，英国又对公共住房制度中不合理的部分进行了改革完善，通过降低房价，提供优惠贷款和产权分享等形式促进居民购买住房。

2、美国住房政策的内容。美国住房保障政策最具特色的方面是通过立法来保障政策的实施，先后颁布了《国民住宅法》、《合众国住房法》、《城市住房发展法》等多项法律法规。美国政府制定了一系列的住房保障政策，对占住户总数20%的高收入者提供商品房；对有固定收入的中低收入家庭，即收入为本地家庭平均收入60%以上者，政府提供贴息担保，首付只占房价的5%，贷款总额可达到房价的80%～95%，还款期限长达30年；收入低于本地区家庭收入40%以下的家庭属于低收入家庭，这一人群将家庭收入的30%交房租，余下不足的部分由政府发住房券补贴。家庭收入越低相应的补贴也就越多。

3、新加坡的住房供应政策。新加坡在住房保障方面政府的干预程度很大，可以说新加坡的住房保障体制是计划和市场相结合的典范，是世界上住房问题解决得最好的国家之一。其住房保障制度具有许多特色：（1）制定长远规划，政府出资建房。1960年成立了房屋发展局，专门负责住宅建设的规划、开发和管理，并把“居者有其屋”当作国策。政府除了拨出国有土地供房屋发展局建房使用之外，还提供低息贷款，给予相应的资金支持；（2）实行住房公积金。公积金制度是新加坡1955年建立的一项强制性储蓄制度，经过不断的发展和完善，公积金制度已成为新加坡的基本社会保障制度之一，涉及养老、医疗、住房、教育等社会生活的各个方面；（3）有差别地提供住宅补贴，严格按照家庭收入情况来确定相应的保障水平。对占住户总数3%的富人供应富人住宅，收取土地出让金，入住后再收取高额物业税；对中低收入家庭提供政府规定的户型和低价的组屋；对困难户供应租金很低、居住面积较小的组屋。同时，政府对购房补贴也采用分级的办法，例如购买一室一厅，政府补贴1/3；三室一厅，政府只补贴5%；四室一厅，政府则按房屋的成本价加5%的利润。

三、对我国住房保障制度的启示

我国应当对现行的住房制度进行改革，制定与经济发展和收入水平相吻合的住房政策，改善各阶层人群的居住环境，特别是要保障中低收入家庭的基本生活条件。本文提出以下四条建议：

1、由政府来主导保障性住房的建设与供应。房屋是一种特殊商品，价值大，使用期长，保值率高，居民不可能完全通过房地产市场来解决自身的住房问题。发达国家和地区特别是新加坡政府和香港政府在解决居民住房问题的方面做出了重要贡献。新加坡的房屋发展局、香港的房屋署是从事保障性住房的政府机构，直属于新加坡政府、香港政府，具有选址规划、开发建设、运营管理、社会分配等职责。我国政府作为宏观经济的调控者，担负着促进社会经济全面发展的职责，理应承担起解决住房的重任。因此，保障性住房的建设应当绕过房地产开发商，由我国政府相关部门直接交付建筑企业，保证保障性住房按时、按质、按量完成。同时借鉴英国经验，使用约束手段来抑制非自住型住房需求，维护广大居民的切身利益，保持社会稳定。

2、完善住房保障法律体系。住房保障法在解决中低收入家庭的住房问题中发挥着重要的作用。发达国家的住房政策基本上是以法律形式存在的，既有综合性的住房法律，也有专门性的住房法规。美国的《国民住宅法》、《合众国住房法》，新加坡的《建房与发展法令》等，都从法律上保障了住房制度的实施。现阶段，我国缺乏专门的法律规范，至今没有出台一部《住房法》，因此，我国应尽快出台相关法律，为政策的有效实施提供法律支持。建议优先考虑出台《住房法》，具体内容包括住房目标、住宅用地规划、住房的所有权、住宅租赁、住房管理等；严格规定保障对象、保障标准、保障水平。有了法律的保障，才能从立法上保障公民基本的住房权利，对房地产市场的调控才能做到依法行政。待时机进一步成熟后，再开展保障住房法律的细化和延伸。

3、用公共房屋取代经济适用房。经济适用房扭曲了房地产市场，而且直接影响了住房的供应。现阶段，应当取消经济适用房优惠政策，代之以统一的公共房屋政策。公共房屋有以下特点：（1）公共房屋的核心是政府确保居民有起码的居住条件，政府向中低收入家庭提供公共房屋，居民享有使用权而没有所有权；（2）公共房屋易解决保障需求的错位问题，从而提高住房政策的有效性，可以剔除有更高支付能力家庭的投资性需求；（3）公共房屋必须确立享受资格法定、房屋公平供应、租金标准一致等原则，这是决定住房保障政策能否有效实施的关键。同时，应严格控制公共房屋的面积，以居民基本的日常居住需求为基准。如果政府能扩大公共房屋的供应，则居民的购房行为会恢复理性，房地产市场的畸形价格也会有所回落。

4、建立个人信用体系。所谓个人信用制度，是指由国家建立的，用于保障、管理和监督个人信用行为的一系列具有法律效力的规范制度。个人信用体系由个人身份证明、商业信用纪录、社会公共信息以及可能涉及到的民事、刑事等特别资料组合而成。我国至今没有建立起相关制度体系，导致在调查居民收入、住房和资产等个人隐私问题时难度非常大，致使保障性住房的审核缺乏数据支持。因此，建立个人信用体系，使其在开设银行账户、贷款、申请保障性住房等方面录入相应的信息数据，准确掌握家庭的住房情况和个人的经济状况，这是目前我国在住房保障体制方面亟待完善的工作。

四、结束语

中国住房制度的改革是一项复杂而艰巨的工程，需要深入了解我国国情，高瞻远瞩，实事求是，兼顾各方利益，把握各项政策出台的时机和力度。相信通过全社会的努力，就一定能够推进我国住房制度改革的进程。

（作者单位：河北经贸大学公共管理学院）

[1]郑功成.破解住房关键在哪[J].人民论坛，2007.3.

[2]王璁.住房保障制度的国际经验及启示[J].当代经济，2008.10.

[3]高卓献.我国住房保障制度研究.2006.4.

[4]赵可林.完善我国住房保障制度的研究. 2007.11.

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