城乡统筹：公共品供给模式战略选择

□文/宋锋华

一、城乡统筹发展的背景：城乡经济与社会发展失衡

建国以来，在城市偏向型的发展战略以及推行优先发展重工业的非均衡发展战略模式安排下，我国城市经济与工业化进程取得了显著成绩；然而，伴随而来的却是农村经济、社会发展的严重滞后，事关“三农”问题的改革都远远滞后于农业、农村经济的发展，导致农村产生和积压了相当多的矛盾和问题。突出表现在农村金融体制改革滞后，农民发展经济与社会事业的贷款难，农村土地征用制度不合理，侵蚀农民利益的事件时有发生；农村社会公益事业极度落后，造成农民饮水难、行路难、就学难、就医难、就业难等，严重制约农村经济与农民生活的进一步发展。

城乡分割的二元经济结构也造就了城乡相对独立的公共品供给体系，即城市公共品基本上由财政供给，而农村公共品则主要由农民以缴费的方式“自给自足”，这种公共品供给模式执行了近半个世纪，农民承受的负担越来越重，自我发展能力越来越差，形成农民贫困的恶性循环。这种发展模式压抑了农村发展，同时也极大地抑制了农民生产的积极性。城市偏向型的公共品供给制度是造成城乡差距进而也是影响城乡统筹发展的最主要因素。

在强力推行工业化战略中，政府也曾努力地致力于农村公共品供给短缺的解决，但是效果不理想。这里既有理论难以突破，也有实践层面方法选择上难有作为，以及农民多年来处于被动地位紧密相关。随着市场经济体制改革逐渐推进，拥有生产经营权的农民在面临“市场”和“自然”双重风险下，农民收入生活水平始终难有所提高，“厌农”情绪日渐强烈。尽管农村税费改革一定程度上减少了农民的负担，从而在一定程度上增加农民的收入，但这与农村公共品供给的增加没有必然联系。

二、农村公共品配置均等化：城乡统筹发展的基本路径

党的十六大提出统筹城乡发展这一基本思路，并进一步在党的十六届三中全会上细化了支持农村公共品发展的对策，即增加各级财政对农业和农村的投入，今后国家新增公共事业支出将主要用于农村。继而在十七大报告中提出建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局，这为农村的发展、农村公共品供给的增加指明了方向。

从近半个世纪的农村公共品供给与“三农”问题的关系上看，农村公共品供给水平的高低影响着农村、农业和农民。农村公共品作为农村最为重要的组成部分之一，数量的多寡与质量的高低，直接影响着农村经济和社会的发展、影响着农业生产的效率和农民生存与发展的保障。农村经济和社会发展离不开农村公共品的基础性作用。农村公共品供给滞后，导致农村经济与社会发展不平衡，最终影响整体的发展速度。

农业生产效率的提高也必须依靠农村公共品供给的数量和质量。许多农村公共品依靠一家一户的农户提供具有不可为性，但是这些公共品对于提高农业生产效率又是非常必要，比如农业水利灌溉、农业机械、农业技术等。农村公共品是农民生存与发展的基础，农村公共品供给数量的多少、质量的高低是落实农民生存权与发展权的重要保证。从近期看，当前农业发展滞后，农民收入增长缓慢，农民收入水平难有提高的一系列问题，均与农村公共品供给不能适应农村经济增长的需要、不能适应农村经济和发展的进一步需要有关；从较长时期看，由于涉及农村可持续性发展的农村科研与技术推广、农村教育长期得不到真正落实，导致比较优势难以有效发挥，农村劳动力转移长期具有短期性。可以认为，提高农村公共品供给的数量与质量已是农业发展的重中之重。

农村公共品供给水平提高只有在统筹城乡发展下才有可能。追溯我国农民负担过重的根源，在于农村公共品供给的制度性缺陷，减轻农民负担、统筹城乡发展的起点就是实现农村公共品供给制度创新。农村公共品供给机制创新的重点就是要改革现行的城市偏向型的公共品供给制度，在城乡公共品供给上采取相同的政策，这也是统筹城乡发展的内在要求。事实上，多年来中央和地方各级政府也曾为农村公共品供给增加做过努力，但是效果不理想。农村公共品供给不见增长，农民的负担反而加重，政府难以从根本上解决制约公共品供给的问题。统筹城乡发展是解决当前“三农”问题的必要条件，也是解决农村公共品供给不足的条件。当前农村中的众多问题，譬如农民收入水平增长幅度下降、农村经济整体滞后、农业劳动生产率得不到提高等等，都只有在统筹城乡发展的基础上得到解决。多年来，单纯就农业搞农业经过多年的实践效果已不理想，只有在统筹城乡发展的前提下这些问题才能得到根本解决。

统筹城乡发展最重要的内容之一就是提高农村公共品的供给水平。统筹城乡发展的内容主要包括统筹城乡物质文明、精神文明和政治文明“三个文明”的协调发展。毋庸置疑，这“三个文明”在城乡发展中是非常不平衡的。物质文明是基础，只有在物质文明进步的条件下，精神文明和政治文明才会相应有所发展。但在现实的农村，物质文明极度落后是一个不争的事实，更逞论精神文明和政治文明。物质文明落后在相当程度上是农村公共品供给滞后的一个反应；精神文明和政治文明的建设本身就隶属于公共品范畴，因此，统筹城乡发展的重要内容之一就要求提高农村公共品供给水平。

三、农村公共品供给模式的新选择：“双向互动”模式

统筹城乡发展的提出为解决“三农”问题提供了总的思路。循着这一思路，如何提高农村公共品供给是摆在我们面前的主要问题。总结过去农村公共品供给的成败得失，当前农村公共品供给在战略取向上必须发挥政府的主导作用，以政府投资和制度创新为主，激励市场主体参与农村公共品供给。提出这一观点的主要理由有三：其一，公共品本身的属性决定必须由政府支持为主；其二，废除农村公共品供给的制度障碍是提高农村公共品供给的前提；其三，我国以市场经济为取向的改革过程激活了市场主体的潜能，其他市场主体在政府制度规范、激励措施得当的情况下可以成为农村公共品供给的主体。

“双向互动”的农村公共品供给模式是对农业集体化经营时期和家庭承包经营时期农村公共品“自上而下”供给模式的扬弃，是对“自下而上”模式的合理选择。这一模式本质上要求“自下而上”的决策，但同时也要求“自上而下”地提供资金支持，制度支持。因此，它必然要求政府的介入，也要求农民的介入，还要求其他市场主体的介入，在几股合力作用下，共同促进农村公共品供给的提高。这一模式既具有现实可能性，也具有必要性。从可能性看，市场经济造就的各种利益群体随着收入增加，民主化意识增强，认识水平的大大提高，有着主动提供农村公共品供给的强烈愿望。从必要性看，政府依然会在农村公共品供给中发挥作用，但这种作用完全不同于集体化经营时期，也不同于家庭承包经营时期。在新的时期“政府主导”应该体现在“财政高度倾斜，制度密切跟进，激励及时完善”。

这一模式在具体操作上应以“少取”、“多予”、“完善”和“创新”为主。“少取”意味着继续加大农村税费改革的力度，从源头上遏制农民负担过重的问题；“多予”则以构建新型农村公共财政体制和乡一级财政运转体制，完善农村金融支持农村公共品建设体系为核心，增加农村公共品供给的资金来源；“完善”主要体现为强化村级民主制度建设和农村“一事一议”制度；“创新”要求公共品供给主体多样化，资金来源多样化和供给形式多样化。