辽东山区水资源保护和补偿机制的研究

曹 阳 王 娇,2 祁 爽 翟连江

(1.辽宁省生态公益林项目中心,沈阳 110036;2.沈阳农业大学林学院,沈阳 110036;3.辽宁省政府政策研究室,沈阳 110036)

辽东山区水资源保护和补偿机制的研究

曹 阳1王 娇1,2祁 爽1翟连江3

(1.辽宁省生态公益林项目中心,沈阳 110036;2.沈阳农业大学林学院,沈阳 110036;3.辽宁省政府政策研究室,沈阳 110036)

通过对辽宁省东部山区水资源保护情况调查,围绕辽宁省东部山区水资源保护机制的建立进行研究。分析辽东水资源对全省经济社会振兴的重要意义。总结辽东水资源保护的做法和初步成效。分析存在的问题,提出了建立保护补偿机制的对策和建议。

辽东;水资源;保护和补偿机制

辽宁省东部山区是辽宁的重要绿色屏障和水源涵养基地。长期以来,为给辽宁中部城市群提供优质水源,这一地区在保护好生态环境方面做出了不懈的努力,并为此付出了巨大的保护成本,失去了较多的发展机遇。但由于得不到相应的补偿,保护和建设者的积极性受到了严重挫伤,要从源头上持久地保护好水资源,必须尽快建立辽东山区水资源保护和补偿机制。

1 辽东水资源对全省经济社会振兴的重要意义

据最新的水资源评价结果显示,辽宁省水资源总量为342亿 m3,列全国第 21位;人均水资源仅 820m3,为全国的1/3。按照联合国认定的标准,辽宁除东部地区以外都属于严重贫水区。如沈阳、大连等许多地区的人均水资源在300m3至 600m3之间,大大低于国际上的缺水警戒线。由于经济快速发展,用水增长速度加快,辽宁水资源严重短缺的状况成为了制约全省经济社会发展的重要因素。

辽东作为辽宁省重要的水源地,以本溪、抚顺、丹东、铁岭等市为主的辽东山区有林地面积5 147万亩,涵盖辽河、浑河、太子河、大洋河、鸭绿江和碧流河 6大水系;有 30多座大中型水库,每年可涵养水源 120亿 m3,为省内 10个城市提供工农业用水 70亿 m3,占城市总用水量的 80%。因此,保护好辽东山区水资源对有效解决中部城市水资源短缺问题和辽宁省经济社会发展至关重要。

2 辽东地区水资源保护建设取得的成绩

2.1 实施天然林和公益林保护,增强了水源涵养能力

辽东山区自 2001年以来,对重点 9县 (岫岩、抚顺、清原、新宾、本溪、桓仁、宽甸、凤城、西丰 )2 268.9万亩天然林全面禁止商业性采伐,控制森林资源人为消耗,每年减少采伐量 193万m3,森林的水源涵养功能、水土保持功能、调节气候功能、环境净化功能明显增强。据 2008年该地区1 320个资源监测点开展森林资源消长监测结果,2002年以来这一地区通过封山管护补植等措施新增加了 97万亩有林地,森林蓄积年净增5.43个百分点,高于全省平均水平 2个百分点,土地被冲被淹减少了 40%。本溪、抚顺、丹东三市水资源拥有量占到全省总量的48.7%。据《2008年辽宁省环境状况公报》显示,辽宁省河流的优良水质主要集中在浑河、太子河上游和鸭绿江。

2.2 多造林少砍柴,增加森林资源总量

2002年以来,本溪、抚顺、丹东三市已累计完成退耕还林和荒山造林 150万亩,其中退耕还林和坡耕地治理 26万亩。本溪市近五年完成造林81.5万亩,森林覆盖率高达 74%。三市已累计建设节能炕灶73.74万铺、北方生态模式户4.18万户、太阳能保温房50.9万 m3、生物质秸杆气化集中供气工程81处,每年节约烧柴 119万 t,减少森林蓄积消耗 76万 m3,保护林地 250万亩。这“一加一减”,使辽东山区的森林资源总量大幅增加,森林覆盖率已达到 62%,活立木蓄积接近 2亿 m3,进一步增强了涵养水源功能。

2.3 优化产业结构,严格控制资源开发

辽东山区的传统产业是农业、林业和选矿业。为了保护好水源地生态环境,严格控制了各种资源开发活动,积极调整产业结构,大力发展森林旅游业、红松果材兼用林、林下中草药、林蛙、山野菜等林地经济。目前,本溪、抚顺、丹东三市中药材种植面积达到201.5万亩,干坚果和水果面积540.4万亩,野生动物养殖年产值达31.5亿元,森林旅游业年收入达3.65亿元。本溪市坚决制止柞蚕放养、园参种植等破坏森林资源的行为,严格征占用林地审核管理。本溪县对 249个矿山企业征占林地进行了全面清理,其中桓仁县取缔木材加工厂 224处。

2.4 加强水源地周边污染源整治

抚顺市为大伙房水库设定了多重水质保护措施,在各河流水库入口处建设了水质自动监测站,投资1.3亿元在水库上游城镇建设 6座城镇污水处理厂集中收集处理生活污水,投资1 600多万元建设 3个垃圾填埋处理场。全市新建有机肥生产企业 8家,将水库周边 41个村的畜禽养殖污染物收集后生产有机肥,不仅减少了农药化肥的施用量,减轻了农业面源污染,还有效地解决了畜禽粪便污染问题。

本溪市加大对水源地保护监管力度,严厉打击违法排污行为,先后关停取缔涉水企业 70家,其中造纸企业 22家,选矿企业 47家,使老官砬子饮用水源一级保护区的水质一直保持国家Ⅱ类地表水标准。由于排污标准的提高,桓仁县对很多企业进行了搬迁或关停。

辽东山区为保证向下游输送稳定优质水源做出了巨大努力,并为此牺牲了很多的发展机会和经济利益。特别是大伙房水库输水工程的建设,本溪、抚顺两市大大增加了企业治污成本,畜牧业和农业发展受到严格限制,发电量将大幅减少。据匡算,作为补充水源地的桓仁县每年因此带来的损失和不利影响达 13亿元之多。

3 辽东山区水资源保护建设任务繁重

3.1 辽东山区经济总体处于欠发达水平

从 2007、2008年林业重点 9县 (宽甸、凤城、本溪、桓仁、新宾、清原、抚顺、西丰、岫岩)在全省 44个县 GDP、财政一般预算收入和农民人均纯收入的位次可以看出:2007年 9县的地区生产总值有 5个县排在 30名之后,2008年有 6个县排在 30名之后;2007年 9县农民人均纯收入都排在 20名之后,有 4县排在 30名之后,2008年有 8县排在 20名之后,5县排在 30名之后;2007年 9县的财政一般预算收入超过 3亿元的仅有 1个县,2008年低于 3亿元的仍有 3个县。

在这样一种发展水平下,特别是在与下游地区发展存在巨大差距的情况下,辽东山区群众思富心切,对开发本地森林和矿产资源、木材加工、牲畜业资源的愿望非常强烈,发展与保护的矛盾尖锐,生态环境面临巨大压力。

3.2 现行的生态公益林补助标准低

在辽东山区的许多地方,经营山林是农民收入的主要来源,而一旦划为生态公益林就不能随便经营,造成每亩林地平均每年机会成本损失为 41元、禁伐损失28.5元。在重点 9县中有1 401万亩重点公益林纳入国家补偿,每年每亩仅补助 10元;有1 180万亩地方公益林和天然林商品林纳入省里补偿,每年每亩仅补助 5元。公益林现行的补助标准远低于林地所产生的经济效益,与保护和建设的实际需要相差太大,与林农的期望值相差甚远,补偿标准单一、静态,没有根据实际情况确定合理的补偿标准。而且由于补助过低,只够集中用于基本管护的费用,不能发到农民的手中,严重影响了生态公益林经营者的积极性,更不利于生态公益林的保护和生态效益的发挥。

3.3 建设资金投入严重不足,森林资源仍在过量消耗

辽东山区每年生态建设资金存在巨大缺口。以桓仁县为例,全县在裸露地治理和林业建设等方面每年投入资金3 000多万元,上级仅投入 300万元。辽东山区农村生产生活用柴消耗过大,其替代能源——沼气和生物质秸杆气化集中供气工程等推广难度较大 (建一个沼气池需每户自筹 900元,建一个秸秆气化站存在 70万元缺口),农民难以负担。

4 建立辽东水资源保护建设补偿机制的对策和建议

4.1 树立“共赢”的观念

辽东山区水资源获得补偿其实质是生态环境保护的成果,省政府和下游地区政府进行补偿是为了保障自己正常生活和经济社会发展的需要,是对占有辽东山区优质生态环境产品所付的费用。建立补偿机制既可以激励辽东山区进一步加强水源地生态环境保护,又可以激励下游地区珍惜和节约水资源。同时,还可以促进工业反哺农业、城市反哺农村。所以建立水资源保护建设补偿机制对辽东山区和下游是公平的和共赢的。其次,对辽东山区水资源保护建设实施补偿不是救济和救急,主要补偿措施必须是机制化的、长效的,并辅助于阶段性的或暂时性的补偿措施。补偿形式可以包括资金、实物、技术、开发项目等方面。

4.2 建立补偿的实施机构

设立由发改委、财政、林业、环保、水利等部门联合组成的“水资源保护建设补偿管理办公室”,尽快着手补偿机制建立的调研。协调辽东山区和中部城市,建立辽东山区水资源保护建设补偿联席会议制度,借鉴国内外经验,科学合理地确定对水资源保护建设实施补偿的范围、渠道和标准,先行试点,逐步推进,为进一步深入实施补偿积累经验。

4.3 建立水资源保护建设补偿基金

基金建立可以考虑几个方面资金来源:一是省财政收入。下游受益的发达地区已向省财政做出了巨大贡献,政府有责任为这些地区支付一部分补偿费。二是按照“谁受益、谁补偿”的原则,下游受益的各设区市政府要以上一年度城市工农业和生活用水量为依据,按省里测算的标准从财政中支出补偿资金,上缴省财政专户,统一标准对上游地区为保护建设水资源做出贡献的农民进行补偿。三是在下游受益地区的城市供水价格中,或在提高城市供水价格的增量中,抽取一定比例,作为补偿基金的一个资金源。据资料显示,2008年全国 36个大中城市民用水价平均每吨3.77元,而作为严重缺水大城市的沈阳市民用水价平均每吨仅1.9元,与其发达的经济发展水平不对称,也不利于珍惜和节约水资源。所以,中部城市水价上调的空间较大,完全可以提取部分增量用于东部水资源建设的补偿。四是重新核实上网电价,从利用当地水资源发电收入中提取部分资金,从以当地森林景观为主要旅游资源的景区门票收入中提取部分资金,纳入补偿基金。

4.4 实行异地开发和发展援助

中部城市应为提供生态屏障的辽东山区构筑一个发展平台和空间,为其提供发展机会。比如,可在中部城市市区设立扶贫经济技术开发区,作为辽东某县的开发用地,并给予一系列政策扶持,进行开发性补偿。这是区域间生态补偿的有效途径,既解决了上游的污染问题,也促进了生产力合理布局和区域的协调发展。中部城市还可与辽东山区重要生态功能区县“结对子”进行经济发展援助,包括矿产资源开发、环境友好型和劳动密集型产业转移、项目合作建设、劳动力培训和提供就业机会等。

4.5 明确辽东山区水源地特殊生态功能区定位

将辽东山区水资源保护建设及重要生态功能区的经济社会发展纳入相关规划中,在项目、资金和政策上给予重点扶持。明确辽东山区水源地特殊生态功能区定位,对有关市、县政府及领导实行新的绿色政绩考核标准。

S719

A

1674-6341(2010)02-0006-02

2010-02-22

曹阳 (1973-),男,辽宁西丰人,高级工程师,硕士研究生,从事森林生态保护研究。

责任编辑:李增华