地方政府投融资平台风险问题研究

张 丽

(河北大学 财务处,河北 保定 071002)

地方政府投融资平台风险问题研究

张 丽

(河北大学 财务处,河北 保定 071002)

地方政府组建投融资平台对公共设施和城市各方面建设的融资已有很长时间,但仍存在着许多问题,作用仍不明显。本文从平台融资运作不规范、政府的债务风险、银行呆坏账风险等方面,分析了各级地方政府投融资平台的迅速发展中存在的各种显性和隐性风险,并从增量和存量两方面提出相关政策建议。

投融资平台;政府债务风险;融资结构;贷款证券化

一、引言

(一)地方政府投融资平台简介

地方政府投融资平台是指地方政府为了融资用于城市基础设施的投资建设,所组建的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等不同类型的公司。各类政府融资平台公司,其实往往都由政府筹划、组建设立并直接或间接出资,主要负责人由政府或相关部门领导兼任,受政府委托从事开发、建设等任务,名为独立法人,实为政府附属单位。多数政府融资平台公司本身不具有自偿能力,依赖财政拨款偿还贷款。政府融资平台公司贷款的实质是政府负债。这些公司通过划拨土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司,必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺,重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。

(二)我国地方政府投融资平台发展现状

地方政府组建投融资平台对公共设施和城市各方面建设的融资已有很长时间,但是投融资平台发挥指导性作用则是在 2008下半年国际金融危机爆发之后。为了拉动内需,实现 GDP8%的增长速度,2009年初中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,被地方政府视为对地方政府投融资平台的肯定和鼓励。于是地方政府热情空前高涨,各级地方政府依托原有城投公司,打造统一的新型投融资平台。到 2009年 5月份,地方政府的投融资平台迅速增长到 3 000多家,其中 70%以上在市 (地)、县级,包括信托贷款在内,总的借款从 1万多亿元迅速增加到 5万多亿元。

二、目前存在的主要问题和风险

各级政府融资平台遍地开花,平台运作不规范、银行盲目授信、资金运用不透明、信贷资金财政化等各种问题不断集聚和突现,给地方财政、银行风险和经济发展埋下了巨大的隐患,地方政府投融资平台贷款潜藏着系统性金融风险。

(一)平台融资运作不规范

1.一些公司的设立、运作不规范,包括资本金来源、资产的组成以及贷款的使用很不规范。地方政府建融资平台的层级也逐步向下移动,起初由省级政府设立融资平台,随后市、县一级也都建立了自己的融资平台,有的地区甚至建立了乡镇一级的融资平台。但是这些乡镇包括部分县、市一级地方政府基本上没有还款能力,银行为防范贷款风险,通常都会要求借款人提供融资担保。地方政府为了能让融资平台能顺利的从银行获得贷款,就以地方人大、政府出具的还贷支持性文件和地方财政出具的还本付息承诺函向银行提供担保。尽管这种做法是不规范的,但却具有一定的普遍性。

2.地方政府投融资的软约束机制。一是融资额的多少并没有明确限制,一般是根据地方政府的投资计划来确定融资额度,也就是说投多少就要融多少。二是地方政府的投资项目主要是一些基础设施项目、公益项目,很难通过这些项目产生收益来还贷。三是地方政府财力有限,因此主要是靠土地财政收入来偿还贷款。四是对地方政府融资平台融资的期限没有明确的约束,一些地方政府出于各种目的,在扩大融资量的同时,尽可能延长融资偿还的期限,存在着短贷长借的现象。

3.融资平台财务信息不透明导致借贷双方信息不对称。银行对政府融资平台公司贷款的风险评估,很大程度上不是按照企业法人贷款的标准分析,而是基于对地方政府财政收支状况和偿还能力的判断,这使得银行与政府融资平台之间存在严重的信息不对称,银行发放贷款时存在着较大的盲目性。当前,有些地方政府在通过融资平台获得资金后,将所承贷的资金挪作他用,导致银行难以监测信贷资金的真实流向。

(二)政府的债务风险

地方政府融资平台存在偿付风险。地方投融资平台公司名为独立的企业法人,实质不符合企业法人条件,主要负责人往往是由政府或相关部门领导担任,融来大量资金,所投资的项目中绝大多数是道路等基础设施建设、政府工程项目、公共设施等,不可能获得正常的市场利润,通过项目投资收益来偿还银行贷款,基本上无从谈起。据了解,有些地方融资平台负债率甚至高达 100%。如果依靠土地和税收的地方政府财政收入出现大幅下滑,则会直接威胁地方财政偿付能力,导致融资平台难以履行其偿债的义务。

(三)对宏观货币政策调控空间的制约性

2009年高速增长的信贷投放,大量通过地方政府投融资平台投放到一些中长期基础设施领域,不仅使得商业银行贷款的集中度显著提高,期限明显延长,还使得以后的信贷投放的调整空间极大降低。中央在制定宏观财政政策和货币政策时,必须要考虑到目前在建的一系列大型中长期项目的建设周期,这些项目的建设周期通常为 3年 -5年,如果银根缩紧,对货币政策进行调整,必然会出现因为信贷紧缩而使其成为“半拉子工程”。这样就在客观上倒逼以后的信贷投放,使其保持在相对的高速增长水平。政府融资平台项目等于是地方财政绑架了货币政策,商业银行贷款被政策性使用,到最后会难以消化的,同时财政政策的持续性也面临着严峻考验。

(四)对民营投资的 “相对挤出”

2008年 11月开始实施积极的财政政策和宽松的货币政策以来,各地政府为争取国家 4万亿元项目,积极筹措配套资金,纷纷打造和扩大投融资平台。这些投融资平台在努力争取银行信贷、扩大社会直接间接融资后,将大量资金投向政府项目、国有企业,民营企业基本上得不到平台资金的支持。2009年 1月—11月,全国城镇固定资产投资完成 168 634.21亿元,比上年同期增长 32.1%,增幅同比提高 5.3个百分点。随着政府主导性投资的力度加大,一些地方政府出台政策将原本对民营经济开放的投资领域改为由政府主导投资或国企投资经营。

三、发展政策建议

地方政府投融资平台的快速兴起实际上是特殊时期的产物,在应对金融危机冲击方面发挥的巨大作用也是不可替代的。没有地方投融资平台,就没有 2009年 “保八”任务的顺利实现。从 GDP的构成看,前三季度投资贡献了 7.3个百分点,投资的贡献率高达 94.8%,发挥了不可争辩的主导作用。在政府投资中,地方政府投资则占据了绝大部分份额,投资规模是中央投资规模的 10.4倍,投资增长速度是中央投资的 1.8倍。地方政府在财力紧张的情况下投资增长依然如此迅速,投融资平台在背后起了至关重要的作用。从目前的宏观经济形势来看,政府投资依然是 2010年保增长最坚实的力量,而地方政府配套资金对 2010年的政府投资增长至关重要,地方政府配套资金依然需要政府投融资平台的支持。一言以概之,保证地方政府投融资平台的规范健康发展对我国的宏观经济走势来说至关重要,因此,必须要针对当前存在的问题和风险出台相关的政策措施,以维护金融安全,促进经济又好又快发展。针对目前地方投融资平台存在的问题和风险可以从增量和存量两大方面提出相关政策建议。

(一)增量

1.以公共财政为导向规范地方政府投融资行为。坚持以公共财政为导向整合政府公共资源。在市场经济条件下,政府的经济功能首先是培育市场、发展市场、维护市场、矫正和弥补市场缺陷,因此政府最好的选择是在没有市场、市场不全和市场失灵的领域发挥其作用。就政府投融资而言,在公共财政改革的指导下,不仅政府公共部门的非税收入而且包括其融资行为和资金,均应该由财政统一管理和监管,不仅各部门的投资方向,而且包括投资方式均应纳入公共财政的统筹之中。只有这样,才能较为充分地提高政府对社会公共服务的财政保障能力,才能提高政府公共经济资源的效用,才能有效地防范和杜绝财政风险。

2.发行地方债,提高流动性和利率,提高发行的市场化程度。在时机成熟时提请全国人大对现行的《预算法》进行修改,以法律的形式明确规定地方政府的发债权,并制定《公债法》和《地方公债法》,从法律形式上确定地方政府发债权,并对借债相关事宜进行严格规定。

3.深化财政体制改革,进一步推进地方政府财力、事权匹配改革。目前各级政府间财权与事权、财力与事权不匹配的现象屡见不鲜。首先是因为事权的界定本身就含混不清,由于市场与政府的边界不清,政府职责“越位”与“缺位”的问题同时存在;其次,事权不断下移、财权不断上移,进而使得事权配置与政府财力无法匹配;再次,从财税制度角度看,税制收入划分不够规范,地方税体系有待进一步建设,转移支付制度也需要继续完善。因而首要任务是依法制定事权和财权,依法行使事权和财权。紧接着还需要进一步完善分税制改革,理顺中央与各级地方政府的财政关系尤其是中央与省级以下各级地方财政的关系。此外要进一步建立和完善以公平为取向的政府间财政转移支付制度。

4.建立地方政府投融资责任制度,规范同融资平台的运作。保证政府平台融来的资金用于实体经济,用于符合宏观调控和产业政策取向的项目,防止贷款流入股市、楼市。要通过设立法规,对各级地方政府融资总量有一个最高限额的约束,对地方政府的融资要有授权制度,以约束、规范其行为。

5.从银行方面来讲,要尽可能采用银团贷款方式融资。地方政府融资平台融资的金额一般都比较大,由一家银行单独贷款,不仅要受到资本金比率的制约,还要受到贷款集中度风险的考验,又会受到信息不对称的影响。采用银团贷款方式,可以降低单家银行的贷款额度,避免贷款集中度风险,同时参贷银行从不同渠道可以获得更多的信息,可以通过设定贷款的前提条件或要求控制住风险。同时要建立项目监管机制,监控信贷资金流向。重点跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力,把握投融资平台的还款能力和贷款风险。

6.拓宽融资渠道,优化融资结构。为使投资保持稳定增长,地区国有投资应切实做好项目编制和项目争取工作,地方政府在积极争取国家大规模的公益性投资的基础上努力增强非国有投资人的信心,构建良好的投融资内外部环境。引导和鼓励民间资金投资基础设施和社会事业项目,带动人口、资金、技术、信息等要素不断集聚,在拓宽融资渠道的同时优化融资结构。

7.培育专业外部担保机构和第三方评级机构。金融市场的发展离不了一些专业的中介机构的支持,在地方投融资市场上独立、专业的中介机构非常缺乏,这也是地方投融资市场难以健康发展的一个重要原因。为此,政府尤其是中央政府应当创造条件,有意识地扶持一些规范的中介机构来为地方政府的投融资活动进行服务,让独立第三方为地方债评级,引入市场机制,逐步构建完善的地方债管理体制,培育防范风险的长效机制。

(二)存量:贷款证券化

商业银行可以将巨大存量的政府融资平台贷款与债券市场对接起来对融资平台的贷款进行证券化。一方面,商业银行通过信贷资产证券化可以将表内的部分风险资产转移到表外,化解了自身的贷款风险。还能增加债券市场的流动性,由市场发现价格,从而促进债券市场的发展。另一方面,可以帮助商业银行提高资本充足率。在资本市场担忧银行大量再融资会“抽血”过多的当下,通过融资来提高银行核心资本充足率或会导致股价大幅波动,或会迟迟难以实施。而资产证券化将成为商业银行提高核心资本充足率的重要措施。

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F830.59

A

1008-6471(2010)03-0125-02

2010-06-28

张丽 (1980—),女,河北保定人,河北大学财务处会计师,主要从事会计工作。