危旧房改造中的问题与对策

□文/张 磊 王涯茜

危旧房改造中的问题与对策

□文/张 磊 王涯茜

本文以当前重庆市危旧房改造为契机，对涉及危旧房改造的当事人（政府相关管理部门、被拆迁人）进行实地访谈，提炼出当前危旧房改造过程中存在的主要问题，并从政府角色定位、法律体系、当事人博弈方面进行成因分析，在保证政策有效执行的前提下提出对策。

危旧房改造；政府定位；博弈

引言

我国已进入城市化快速发展期，鉴于我国城市土地资源稀缺程度并基于可持续发展的基本国策，走扩大城市区域面积的外延式城市发展之路存在很大的局限性，在完善城市功能、布局、结构和合理、有效、集约化利用有限城市土地资源方面的作用，危旧房改造成为解决城市化进程的必然选择和关键途径之一。

旧城改造主要包括城市危旧房改造、公共服务设施建设以及道路拓宽改造建设等等，而危旧房改造则是其中最主要的，也是和老百姓切身利益最密切相关的部分。重庆市人民政府渝府发［2008］36、37、38号文件对2008年开始实施的重庆市危旧房改造工作涉及的相关问题作出了明确规定，按照“一个主体、三个捎带（违章建筑、城市内环范围内的‘城中村’和其他1969年底后建成的房屋）”的城市危旧房改造总体原则，并基于控制“主体”量与“捎带”量的比例进行实施。

虽然享有“全国统筹城乡综合配套改革试验区”等一系列促进城市经济社会发展的相关优惠政策，但是在城市建设与发展过程中也面临诸多困难。本文正是在这样的背景下，展开对危旧房改造问题的调查分析的，检视当前危旧房过程中存在的种种问题，探究其成因，并作出回应，以求能为“危旧房改造问题”尽绵薄之力。

一、当前重庆危旧房改造中存在的问题

危旧房改造不仅比开发建设新区成本高，还会遇到在房屋拆迁过程中对原住居民的经济补偿和安置问题，同时也涉及到城市地方政府维护社会公共利益目标及开发商利益目标等诸多方面问题；另外，城市危旧房区经常是各种城市问题与矛盾及利益冲突的交汇点，涉及城市社会稳定、社会公平，等等。

1、有关危旧房改造及拆迁部分的法律法规更新不够及时。区危旧房改造指挥部作为改造工作的实际操作者，在实际工作中遇到一些新的问题，而现行的有关法律法规相对较为落后，不能指导问题的解决。

2、主体拆迁量与捎带量的比例问题。根据重庆市人民政府渝府发［2008］36号文件的相关规定，2008年开始实施的危旧房改造中的捎带量要控制在主体拆迁量的50%以内，由于实际的拆迁工作由各区来具体执行，可能存在某些区为了促进本区的改造与发展，将捎带量扩大，超出文件规定的范围，进而导致主捎比总体失去控制。

3、政府财力有限，建设资金压力大。已拆迁出来的地块规划未跟上，未能及时出让回收资金。在已通过拆迁空置出来的地块，需由市规划局出规划，区规划局负责实施，但由于这些地块的原有用地性质、规划指标不能调整等问题，直接延缓了新实施规划的出台，影响了地块的出让，无法形成良好的现金流；另一方面虽然可以通过减免房屋配套费，减免土地出让金等方式实现的优惠政策，但没有达到预先的平衡效果。

4、拆迁决策过程中缺乏房屋拆迁听证制度。当房屋所有人得知其房屋可能被拆迁时，项目决策往往已经完成，此时再去影响项目的决策为时已晚，被拆迁人只能被动地接受拆迁决定。在涉及被拆迁人财产权益的拆迁活动中，缺乏听证制度，不能有效地保障被拆迁人的参与权利，可能损害被拆迁人的合法权益。

5、被拆迁人的不理解、不配合，导致危旧房改造计划实施难度加大。（1）危旧房改造区域内的国有企业配合程度较低。危旧房改造计划制定出来之后，危旧房改造区域内的国有企业希望新厂房建好后才进行搬迁，此间企业还能够正常运转，特别是一些中央直属企业，市政府无法管辖。上述情况往往造成特定区域内的危旧房改造计划难以有效实施；（2）军队房屋的拆迁。危旧房改造过程中涉及的军事用地，地方政府无权管辖，军队不了解地方政策，要价过高，甚至高于特定区位城市土地出让价格，根本就没有解决问题的可能性。

6、危旧房改造计划、拆迁计划、安置计划信息不对称现象突出。居民不知道自己所住房屋是否在拆迁、改造之列，何时进行拆迁，何时改造完成，何时得到安置，安置方式如何等等，居民对于危旧房改造计划、拆迁安置计划、拆迁安置进度与方式等方面的知情权未得到必要的保护和尊重，可能导致老百姓心生怨言，滋生社会矛盾。

7、部分地区在进行危旧房改造时，对安置政策的实施不够严格。如，公告在某日之前搬迁可得奖励，之后搬迁无奖励，但在实际实施时，由于部分“钉子户”的坚持，仍给奖励。虽然这种处理方式在一定程度上暂时避免了社会问题，但毕竟造成了对其他拆迁户的不公，易形成不公平并诱发社会矛盾，进而影响后续危旧房改造工作的顺利实施。

8、评估机构的公正性问题。由于公众对评估机构本身的不了解，对评估机构操作程序的不熟悉，对房屋拆迁补偿安置相关法规、政策的不专业，导致公众对评估机构心存疑虑以及对评估结果怀疑。

二、危旧房改造中的问题成因

1、政府角色定位。在危旧房改造中，政府不再是中介人的角色，其作用不再限于确定城市规划和批准公共利益目的，而是将自己定位成“主导者”。根据政治学上的公共选择理论，政府也是“经济人”，在政治市场上追求自身利益的最大化，而并不管这些是否符合公共利益。

政府作为公共决策的中心，应该关注于提供适合的法律公共产品、明确的土地交易许可制度、拆迁评估的规范性、提高拆迁人的弱势地位等。

2、法律体系的自身冲突。当前，城市拆迁体系庞杂，行政规章、地方法规和政府规章等相互叠加、冲突较多。有关行政部门职能交叉，影响行政效能。由于城市规划部门自身行政执法权限的限制和相关行政执法权的交叉，既不利于提高行政效率，也容易造成对合法权益的不适当侵害并诱发社会矛盾。仅靠城市规划部门难以独立、有效地完成对违法建筑的行政执法处理。

3、危旧房改造当事人之间的不充分博弈。危旧房改造，对于政府、开发商、被拆迁人都是一个博弈的过程。在公益拆迁中，政府既是拆迁主体，又是受益人。

对于被拆迁人来说，首先是增加了居住成本。面临的第二个问题是缩小活动空间，即被拆迁人的土地使用权比例下降。对政府而言，他的目标是收取出让金，完成旧城改造。被拆迁人知道自己有权向政府索取土地征收的行政补偿。至于拿回的数额，取决于和政府的博弈结果。这里的博弈也是属于分配领域的事情，除了政府与民争利外，不会增加社会财富，是“零和博弈”。

三、危旧房改造问题的解决之道

1、市区两级政府关于旧城改造及拆迁部分的规定能够进一步跟进，区政府在推进城市旧城改造的过程中应与市级相关部门充分沟通，力求达到共同推进，协调发展；对于区政府提出的有关规定的调整意见，市级政府及各部门应及时研究，相应地进行调整，以保证相关规定的时效性。

2、以此次实施的城市危旧房改造计划为契机，积极推进重庆市的相关行政管理部门的大部制改革进程，有效地消除相关行政职能部门的权力冲突与交叉，理顺相关行政职能部门的责、权、利关系。此次危旧房改造指挥部的建立就是一个不错的尝试。

3、积极探索更加有效的融资模式和融资渠道，积极发挥各种新型金融产品的作用。积极发挥市区两级融资平台的作用，以有效解决城市危旧房改造过程中的资金短缺问题。

4、关于地块用地属性、规划指标不能调整的问题，已经由“点”上升到“面”，可以通过上报市一级政府按相关部门进行会商，在遵循现有法律的情况下进行解决，如还不能解决，则应该遵行法定程序尝试突破。此问题的解决，不仅可以使得拆迁地块能够得到出让，建成有利于市民的良好环境，还可以形成良好的现金流，解决政府改造资金的压力问题。

5、建立健全拆迁听证制度。适当地保持危旧房改造计划对于公众的透明，以避免由于公众对于计划和相关政策的不了解而引发社会矛盾。拆迁安置对居民来说是一种对居民影响很大的行政许可行为，让居民实现参与决策，可以减少拆迁安置纠纷的发生，从而有利于拆迁安置行为的实施。建议在拆迁安置决策前，引入听证会制度，为被拆迁人提供发表意见和参与决策的机会，并且制定具体的操作过程。

6、加大对被拆迁人的政策优惠力度，鼓励被拆迁人积极搬迁；加大社会保障力度，解决被拆迁居民的后顾之忧；加大政策支持力度，鼓励支持危旧房拆迁区域企业搬迁；妥善处理市有直管公房拆迁补偿安置；加强危旧房拆迁评估市场监管力度，确保评估结果依法、公正、公平、合理；加大宣传力度，积极在重庆市营造良好的城市危旧房改造氛围。

7、在制定危旧房改造计划时，应同时制定配套安置房建设计划，对被拆迁人应实施两手准备（货币安置和实物安置）。在拆迁之前，建议对当地的住房进行经济普查以及针对被拆迁人家庭经济状况的详查，制定相应的经济补偿措施；对于安置补偿问题，建议建立有效的沟通机制，了解被拆迁人的实际需要，同时对于被拆迁人因拆迁而遭受的可得利益损失也要有一定的考虑。在对危旧房改造过程中的被拆迁人进行安置时，要注意安置房的规划与设计，配套设施与条件应及时跟上；注意把安置房建设与商品房和其他房屋建设结合起来，协调平衡，避免产生贫民窟。

8、畅通拆迁救济渠道。充分发挥信访作用，畅通信访渠道，积极化解社会矛盾，保证社会稳定。在拆迁纠纷发生时，有关部门应及时向被拆迁的弱势群体提供配套的援助，充分保障被拆迁人的合法权益，保障拆迁补偿总体利益的均衡。

9、在对被拆迁人进行安置时，要保持政策的一致性、连贯性和严肃性。市区两级应共同形成合力，以避免新的矛盾产生；要控制成本，不能突破重庆市人民政府渝府发［2008］36、37、38号文件的相关规定。

10、严格评估机构进入门槛，建立对评估机构的监督机制。加大力度对被拆迁片区居民讲解房屋拆迁评估及补偿安置相关法规、政策，鼓励社区居民行使自己对选择评估公司的投票权。

城市危旧房存在自然增长率问题，应建立具有可持续性的城市危旧房改造机制，并密切结合政府当前的财力、可利用的城市土地资源、当前城市规划特别是控制性详细规划的规定性指标的限制进行，应充分论证城市危旧房改造计划的科学性和可行性，避免急功近利和政绩工程。

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F293.3

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重庆大学建设管理与房地产学院）