改善我国农民收益现状的对策

□文/韩洪今

改善我国农民收益现状的对策

□文/韩洪今

20世纪九十年代农民负担过重问题非常突出，于是国家于20世纪末实行农村税费改革，但事实证明单纯的税费改革不能从根本上解决农民收益问题，我们应该思索导致农民贫穷的根本原因，并找到解决对策。

农民收益权；家庭承包经营权；税费改革

一、我国农民收益现状

我国农村承包经营权制度在收益分配问题上，最初确立的原则是“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”，明确了农民对剩余收益的索取权，曾大大激发了农民的生产积极性，在提高生产效率的同时，也提高了农民自己的收入，使农民最先成为改革的受益者。但到了20世纪八十年代中期，情况发生了变化，一是1986年完成了撤销人民公社、改为乡镇政府的农村组织体制改革，成立了7万个有自己独立财政利益和相应税收权利的基层政府。他们都有工业化、现代化的冲动，都会参照中央政府改革前的制度经验，在占有资源和从农业提取剩余的制度安排上，必然形成“路径依赖”；二是1984年国家实行财政分级承包，使大多数乡级财政尽管不独立，但都有与上级财政的承包分成制度。1994年全国推行分税制改革，又进一步强化了各级地方财政。国家财政税收体制改革虽提高了各级地方政府当家理财的积极性，但连带产生了基层机构膨胀和中央财政对地方财力汲取过多、地方财政吃紧的问题。为保证基本开支，乡镇政府必须不断增加对农民的税费征收，乱集资、乱摊派、乱罚款的现象也随之出现，农民的负担问题日益突出。

20世纪末实行的农村税费改革在一定程度上遏制了税费不分、费搭税车、随意扩大征收范围、税费平均摊派的现象，简化了税费征收程序，实现了“一道税、一口清”；建立了“一事一议”制度，规范了乡村两极各种集资、义务工，确实使农民的负担得到了不同程度的减轻，得到了农民的拥护。但在现实生活中，税费改革也存在不少问题。首先，农民的负担虽然减轻了一些，但农民仍然没有富裕起来，种地还是不赚钱，土地依然只是一种生活的保障而不是生产工具；其次，税费改革后，基层政府叫苦，公共事业与基础设施难以维持。税改前主要依靠三提五统及其摊派、收费而运转的事业，如教育、公共设施建设，在税改后收入源减少，又没有相应的财政转移支付去补缺，因此乡镇干部普遍反映经费紧张。此外，基层政府机构改革、人员精简仍做得很不够，不少地方的乡镇政府机构还是叠床架屋，吃饭拿钱的人多，干活做事的人少。为维系公共事业的运作和基层政府工作人员的开支，乱收费、乱摊派的现象在某些地区又死灰复燃。因此，单纯的税费改革不会从根本上解决农民的收益问题，农民的收益权得不到体现就无力对土地进行投入，也提不起种地的积极性，因此农民的收益权问题应当成为今后农地法律制度改革的重点问题。

二、改善我国农民收益现状的对策

既然单纯的税费改革不能从根本上解决农民的收益问题，我们就应该找到导致农民贫穷的根本原因并思索解决对策。本文认为，导致农民贫穷的根本原因有三个：一是农民负担重；二是基层政府机构臃肿和国家财税体制不合理；三是农民数量过多。为此，我们应从以下几个方面着手解决农民的收益问题：

（一）取消一切税费，回报农民。有学者认为，我国农村税费改革可以停下来，不必搞了。现在的问题不是怎么改的问题，而是一定要取消农民负担。首先，这是我国农民参与国际竞争的需要。发达国家（如法国）每年向农民人均补贴4万元人民币以上；不发达的国家（如印度）不找农民要负担，还提供免费教育和医疗。如果我们的农民每年要交上几千亿元的负担，怎么参与国际竞争呢？世界上仅有我国和越南找农民要钱。其次，我国农业GDP的比重仅占15%，却要养活70%的人口，再承担广大农村的公共品安排已经是不可持续了，根本无力承担税费任务。再次，按照温铁军的观点，农民的土地承担着社会保障功能，没有那么一种经济学认为社保资料应该纳税。最后，按照国际惯例，我国应该进入“以工补农”阶段了。所以，不仅要取消农民负担，今后要逐渐增加对农村义务教育和医疗卫生保健的投入。

（二）精简基层政府机构和人员，改革国家财税体制。目前，我国农村的管理体制由三部分组成：乡（镇）政府、村委会、村民小组。乡（镇）政府由乡政府、党委、纪检、人大、政协、武装部六套班子组成，村委会一般由村长、书记、民兵连长、治保主任、妇女主任几个部门组成。其中，全国有乡镇政府4.8万个，村委会有80万个，村民小组有520万个，有些地方还在乡镇与村之间成立了若干个“工作委员会”作为乡镇政府的“派出机构”，分别管理若干个村的治安、党务、计划生育等事务。根据国家统计局等11部委对全国1，030个有代表性的小城镇的抽样调查，小城镇党委政府的内设机构和县（市）级部门的派出机构一般都在30～40个，其中前者平均每镇为16个，干部总人数平均为158名，远超出40～60名的编制人数，后者平均每镇为19个，干部总人数平均为290名。可见，乡镇机构林立，人员严重超编。而这些工作人员的工资都来源于农民和土地，近年来农民负担的加重与地方党政组织和下设部门不断膨胀的开支需求有很大关系。取消农民的一切税费后，农民的负担减轻了，但农村的义务教育还要搞，医疗卫生、公共设施建设等事业还要进行，农民减轻的负担转由国家承担，确切地说，是由各级地方政府负担，这样就会出现地方财政吃紧、经费不足的现象。为保障地方政府的开支，一方面需精简基层政府的机构和人员，以减少开支；另一方面需改革国家财税体制，减少中央财政对地方财力的汲取，给地方政府更多的财权和事权，因此减轻农民负担需中央和地方政府共同努力。

（三）减少农民数量，提高农民收入。农民收入太少一方面源于农民负担太重；另一方面源于农民数量太多。因为农业所产生的单位附加值本来就比较低，再被巨大的分母一除，无论采取何种措施，分摊到每个农民的只能是寥寥一杯羹。因此，单纯的税费改革和财政转移支付政策是不能从根本上解决农民收益问题的，根本出路还是要减少农民的数量。

目前，农村剩余劳动力过多的问题，已成为阻碍我国农村经济发展的最大瓶颈。于是有学者提出，“解决‘三农’问题一定要跳出‘三农’范围，即不能就农业论农业，就农民论农村，根本的出路在于减少农民。”因此，城乡分立二元社会结构的打破，农村剩余劳动力的转移是提高农民收益的前提，否则任何提高农民收益的措施都不会收到太大成效。

（作者单位：辽宁工程技术大学）

[1]温铁军.中国农村基本经济制度研究——“三农”问题的世纪反思[M].北京：中国经济出版社，2000.

[2]陈小君.农村土地法律制度研究——田野调查解读[M].北京：中国政法大学出版社，2004.

[3]李昌平.出路何在——三农寻思录之二[J].读书，2002.8.

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