天津土地承包经营权流转中的问题与对策

□文/王素斋

天津土地承包经营权流转中的问题与对策

□文/王素斋1，2

本文在了解天津土地承包经营权流转现状的基础上，分析农村土地流转过程中的问题，进而有针对性地提出促进和规范天津土地承包经营权流转的对策建议。

天津；土地经营权；流转

土地流转是农业农村经济社会发展的必然要求，关系到农村基本经营制度的稳定和完善、现代农业的发展、社会主义新农村建设的加快推进，对于促进城乡统筹发展具有重要意义。全面深入地了解天津市农村土地承包经营权流转状况，分析农村土地流转过程中的问题及成因，进而有针对性地采取措施，对推动农村土地合理流转具有重要意义。

一、天津土地承包经营权流转现状

天津农村土地承包经营权流转起步较早，大约初始于20世纪八十年代，发展至今大致经历了三个阶段：自发起步阶段（20世纪八十年代至20世纪末）、不断完善阶段（2001～2005年）和加速发展阶段（2006年至今）。据统计，截至2008年底，天津市农户承包耕地面积475.45万亩，流转总面积73.65万亩，占农户承包耕地总面积的15.5%。土地经营权流转呈现以下特点：

（一）流转方式多样化。天津的土地承包经营权流转方式已经由过去的转让和互换为主，逐步转变为转包、租赁为主，转让、互换和入股为辅，多种形式并存的局面。到2008年底，转包面积32.23万亩，占43.8%；租赁面积18.47万亩，占25.1%；转让面积3.433万亩，占4.7%；入股面积1.2万亩，占1.6%；互换面积1.34万亩，占1.8%。

（二）流转主体多元化。除了传统的农户间流转之外，越来越多的农业企业、农民专业合作组织和科技人员也把农业、土地作为一个投资领域，产生了一大批新的农业生产经营主体，构成了农村土地流转的一股新生力量。

（三）经营模式多样化。从经营模式看，主要有家庭农场带动模式（含户户之间的流转），共有42.09万亩；农业园区带动模式，共有6.63万亩；合作社带动模式，共有4.48万亩；设施农业带动模式，共有12.27万亩；新农村建设带动模式，共有8.18万亩。

（四）流转规模高速化。随着天津市设施农业发展和农业规模经营，土地流转速度不断加快、规模不断扩大。流转面积从2003年的44.55万亩增加到2008年的73.65万亩，增长29.1万亩。截至2009年6月底，仅蓟县全县农村土地流转面积就达到12万亩。

（五）经营规模集约化。从经营规模看，主要有每片50亩（含）以下小面积流转的土地共18.44万亩；50～100亩（含）集中连片流转的土地8.93万亩；100～200亩（含）集中连片流转的土地11.34万亩；200亩以上大面积集中连片流转的土地34.94万亩。

通过土地流转，促进了农业结构的调整和农业规模化、标准化、产业化经营；提高了农民素质和组织化程度；加速了农村劳动力的转移，增加了农民收入；推进了城乡统筹，加快了城镇化建设。

二、天津土地承包经营权流转中存在的问题

在党和国家以及天津市委、市政府一系列相关政策的推动下，天津的土地承包经营权流转工作取得了很大成绩。但由于受各种条件制约，仍存在着一定问题，制约了现代农业的发展。

（一）土地资源相对不足，耕地保护任务艰巨。天津土地资源十分紧张，人均耕地面积0.6亩，相当于全国平均数的52%，低于联合国棉农组织确定的人均占有耕地0.8亩的警戒线。由于自然条件的限制，农用地总体质量不高，土壤质量差、农作物产量低，特别是耕地的盐碱化、沙化、污灌问题突出，再加上经济建设高速发展扩大了建设用地需求，导致耕地面积大量减少，后备资源严重不足。如何在土地流转过程中严格限制耕地用途，防止土地流转中的“农转非”现象，确保耕地保护红线不受冲击成为需要关注的重要问题之一。

（二）土地流转操作程序不规范。由于土地流转机制不完善，多数地区的土地流转程序还有待规范。主要表现在：自行流转多，报批备案少；口头协议多，书面协议少；双方约定不明的多，约定明确的少。一些地方基层干部对乡村组织在土地流转中的作用定位不够准确，导致管理上的错位甚至缺位。

（三）市场发育不完善，中介组织缺乏。天津市土地流转市场发育还不完善，土地流转信息不畅通，土地流转的范围、规模还都比较小，土地流转管理和市、区县、乡镇三级土地流转服务平台建设刚刚起步，管理服务体系还不适应土地流转的发展形势。连接流转双方的政府指导机构和中介服务组织不完善，土地供求双方对接困难，影响土地流转在更多方式、更大范围和更高层次上进行。

（四）土地流转规模较小，效益有待提高。目前，天津市土地流转主要还是在农户与农户之间进行，工商企业介入发展现代农业进行规模经营的项目还比较少，规模经营者仍然存在面积较小、技术素质有待提高的问题。较小的经营规模制约了通过流转实现集约经营、产业化发展目标的实现，因而农民从土地流转中分享更多利益的效果还不十分明显。

上述问题的存在，制约了土地的最大效能发挥，不利于土地的可持续开发利用和现代化农业的发展。造成问题出现的原因是多方面的，归结起来主要有：对通过流转集中的土地缺少科学的农业发展布局规划；部分基层干部和群众对土地流转的意义和相关政策的认识存在误区；土地流转载体缺位，市场机制不健全；鼓励土地流转的扶持政策较弱，缺乏相应的风险保护机制；相关的法律体系不健全，和现行法律配套的实施细则有待完善等。

三、促进和规范土地承包经营权流转的对策建议

（一）加强立法，确保农民土地承包经营权的落实。有法可依，是农村土地流转制度有效实施的基本保证，但是我国现行法律法规还很不完善，涉及土地流转制度的条款还存在着一些不明确甚至限制性的规定。因此，亟须从立法上加以完善，明确土地产权主体，完善土地承包经营权权能，稳定土地承包关系，这是确保土地经营权有效流转的前提条件。

（二）科学规划，为土地承包经营权流转指明方向。天津是个“大城市小农村、大工业小农业”的城市，因此规模集约、功能完备的现代农业区域化布局，是实现农业高产、优质、高效、安全的重要条件，也是都市型农业的重要特征之一。各级政府在制定农业区域布局规划时，要把推进土地流转和规模经营与农业结构调整和农业主导产业基地建设结合起来，与培育农业龙头企业和提高农业产业化经营水平结合起来，与土地整理和综合开发结合起来，与农业综合利用和发展农业循环经济结合起来，使土地流转和规模经营的综合效益得以真正发挥。

（三）构建市场，为土地承包经营权流转搭建平台

1、建立完善的土地流转中介组织。加快建设全市、区县、乡镇、村四级土地流转服务平台，以区县、乡镇农经管理机构为依托建立土地流转服务中心、分中心，村建立土地流转服务站，构建土地流转的组织体系。在提高政府机构服务水平的基础上，积极引导、扶持农村土地流转中介服务组织的发展，健全土地流转中介服务体系。

2、组建规范的土地交易机构。组建规范化的农村土地交易机构，包括专业从事农村土地权利交易的代理机构、专业的农地产权交易场所，甚至包括鉴证、法律服务机构等。向农民提供转让、拍卖以及特殊的招、投标交易等各种服务，最大可能地减少交易的成本和增加他们交易的收益。

（四）加强管理与服务，为土地承包经营权流转提供保障

1、加强政府的管理与服务职责。在土地承包经营权流转过程中，作为直接管理的政府部门应当发挥积极作用，切实履行其对土地承包经营权流转的指导、管理与服务职责。一是加强土地流转规范管理；二是加强土地流转用途监管；三是及时查处土地流转中的违法违规行为，重点纠正和查处违背农民意愿强迫流转和非法改变流转土地农业用途等问题；四是妥善处理土地流转纠纷；五是为农户提供信息服务、中介协调服务和咨询指导服务，形成“政府培育市场，市场引导流转，流转促进发展，发展保护民权”的土地流转制度。

2、创新土地流转的有效模式。一是积极探索土地股份合作经营。鼓励农民把依法取得的土地经营权，以入股形式组建土地股份合作社，实行股份合作经营或统一对外租赁经营；二是积极探索建立新型农业规模经营主体。通过联合与合作，形成多元化、多层次、多形式的经营服务体系，形成现代规模农场、家庭农场、农业庄园等新型规模经营主体，实现现代农业集约经营和规模经营；三是积极探索工商资本参与土地流转的形式。鼓励工商资本参与高效农业、现代农业、设施农业和植树造林项目建设；四是积极探索集中连片土地流转模式。积极探索以村为单位的集中连片流转，特别是整村土地全部流转用于设施农业等现代农业开发建设的实现形式和方法，按照布局区域化、经营规模化、产业特色化的要求，逐步形成一村一品、一乡一业的特色产业发展格局。

（五）完善配套措施，为土地承包经营权流转创设环境

1、建立完善的社会保障体系，保证土地流转，建立多层次的农村社会保障体系，让农民更多地享受社会公共产品。一是要建立个人出资、财政补助的农村社会养老生活保障制度；二是制定支持流出土地农民转移就业的政策措施，落实进城落户农民的市民待遇；三是积极发展农业灾害保险事业，提高经营者抗御风险的能力，最大限度地减少农业经营者因自然灾害造成的损失。

2、制定扶持政策，保护土地流转。一是市和区县政府建立土地流转专项引导资金，重点引导和扶持土地流转管理和服务平台建设及土地承包纠纷仲裁机构建设，推进土地流转的规范化、制度化、市场化建设；二是对各类规模经营主体投资现代农业开展规模经营，在财政、信贷、项目等方面制定扶持政策，对其基础设施和设施建设给予贷款贴息支持，并加强技术指导服务。

总之，进一步推进天津土地流转，必须坚持农村基本经营制度，严格执行农村土地承包有关法律法规和政策规定，切实维护农民土地承包权益，不断建立健全土地流转的管理和服务体系，拓展土地流转有效途径，建立规范的市场运行机制，逐步实现农业生产的规模化、专业化、合作化、产业化，积极推进现代农业发展。

（作者单位：1.天津农学院；2.南开大学马克思主义教育学院）

[1]中共中央十七届三中全会.中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[N].人民日报，2008.10.20.

[2]郭春富.在蓟县土地流转工作推动会议上的讲话[EB/OL].http：//www.tjagri.gov. cn/asp/detail.asp?id={61BDD56F-7C54-4920-B20F-B7AB286787F0}.

[3]天津市国土资源和房屋管理局土地资源处.坚守18亿亩耕地红线[EB/OL]，2009.

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