城市社区权力结构行政化与社会政策供给＊

彭 健

（湖州师范学院教师教育学院,浙江湖州 313000）

城市社区权力结构行政化与社会政策供给＊

彭 健

（湖州师范学院教师教育学院,浙江湖州 313000）

我国的社区制度建设是政府强制性的制度变迁,社区权力结构行政化。这导致我国目前的社区社会政策单一,不能满足社区居民的政策需求。当下,应该鼓励自下而上的诱致性社区制度变迁,改变社区权力结构,从而实现多元化的社会政策供给。

城市社区权力结构;社会政策;制度变迁

20世纪80年代单位制解体以来,政府主动推动城市基层社会社区建设并取得了一定的成就。政府主动推进的社区建设这一制度变迁有何特点?发展到现在对中国的社会政策供给产生了怎样的影响?能否满足基层民众的要求?本文将以制度变迁理论为视角,以城市社区权力结构为切入点,研究社区治理建设中社会政策的供给。

一、社区权力结构行政化

社区权力结构是指社区中各权力主体在社区决策中权力关系的强弱及其相互间的影响程度。美国社会学家罗伯特·林德（R.S.Lynd）与海沦·林德（H.M.Lynd）夫妇对美国中部的扬基市社区内居民的日常生活和各种社会活动的考察,开了“社区权力”研究的先河。而对西方城市社区研究最具影响的是“精英论”和“多元论”两种理论。精英论的代表人物是美国社会学家弗洛依德·享特（Floyed·Hunte）,他在1953年出版的《社区权力结构：决策者研究》一书中认为,在社区权力结构中,构成主要商业利益的少数精英占据统治地位,社区的重大决策都是由商业精英制定的,而政府官员、民间领袖是政策的执行者,民众是政策的接受者。多元论的代表人物是美国政治学家罗伯特·达尔（R.A.Dah）。他1961年出版的《谁在统治：美国城市中的民主和权力》一书,以美国康涅狄克州纽黑文市为研究对象,选择了地方政府三个最主要领域的决策——城市重建、政治任命和公共教育政策进行分析,发现社区政治权力分散在多个团体或个人的集合体中,各个群体都有自己的权力中心,城市社区不存在单一的权力结构,而是多主体互动而达成共识。

我国的社区建设是典型的政府主导的强制性制度变迁,这使社区权力结构行政化。20世纪80年代单位制解体后,我国开始探索城市基层社会的管理制度。1986年国家民政部首先倡导在城市基层开展以服务对象为服务主体的社区服务。1987年9月,民政部在武汉召开全国城市社区服务工作座谈会,提出了社区服务的方向。“社区”的概念第一次进入中国政府管理过程。在借鉴国外经验的基础上,民政部1991年提出了社区建设的概念。1992年10月,中国基层政权研究会在杭州市召开“全国城市社区建设理论研讨会”,自此,社区服务进一步向社区建设发展,社区建设的相关制度逐步完善。

在我国的目前社区建设中出现了一些社区自治模式的典型,如“两级政府、三级管理”的上海模式,以社区自治为指导的沈阳模式。但由于我国的社区建设是自上而下的政府主导的强制性制度变迁,它并没有从本质上改变我国城市社区的权力结构行政化的现象。“社区治理中的行政色彩依然过浓,行政权力对微观社区的控制仍在强化而不是弱化,社区体制改革实际上仍然是在街居体制内兜圈子,社区居委会依然没有摆脱准政府性质,没有履行居民的自治功能”[1]。目前我国的社区权力结构行政化主要表现在以下几个方面：第一,街道办事处、居委会等名义上的自治组织实然上行政化严重。在我国目前的管理体制中,街道办事处虽然不是一级政府,但是其作为区政府的派出组织,行使着作为一级政府的行政管理权。居委会作为名义上的社区居民自治组织,其平时的主要任务却是配合街道办事处开展各项工作,“其表现之一就是居委会所承担的职能越来越多,且需要接受上级政府机关的指挥和考核,令其实际功能渐渐向行政组织靠拢;之二是从人事和财政上看,政府基本上控制着居委会干部的任免和居委会的经济来源,从而逐渐把居委会干部转化为准行政人员”。[2]在目前的情况下,街道办事处和居委会之间在法律上虽然不是行政隶属关系,但是街道办事处从各个方面控制着居委会。第二,社区现有的各权力主体权力关系不平衡。在目前的社区权力主体中,街道办事处、社区居委会、社区业主委员会、物业公司、驻区企事业单位以及社区自发的民间组织各自扮演着不同的角色,发挥不同的作用。但总体上来看,行政化的街道办事处——居委会这条线处于强势地位,而其他组织的存在和功能的发挥都依赖于街道办事处——居委会,没有街道办事处——居委会的支持,它们很难开展工作。第三,社区居民的公共参与不足。公众有效参与处理社区事务是社区制度建设的重要内容,在我国目前的社区事务处理中,由于缺乏有效的参与渠道,社区居民对社区事务冷漠,参与不足,居民的意愿在社区建设中得不到表达。即使有一些公众参与社区事务,但由于参与的规范化、程序化较低,参与能力不足,很难起到应有的作用。目前,我国社区建设和社区事务处理都是在政府主导下进行的,在社区实行的各项社会政策很难真正实现公众的利益。总之,与单位制时代相比,虽然国家对社区控制的范围和方式发生了一些变化,但我国城市社区权力结构的本质并没有发生改变,仍然是行政权力占主导地位,社区的其他主体相对较弱,社区自治发展缓慢。

二、社会政策供给单一化

社会政策的概念最早是由德国经济学家瓦格纳提出,它脱胎于社会行政和公共政策,随着经济和社会的发展,逐渐发展出一些与公共政策不同的特点和作用。对于社会政策与公共政策的区别,张乐认为公共政策的主体更多的是社会权威机构,以政府和利益集团为核心进行政策制定和决策分析,社会政策的主体是以政府为先导,更加依靠非政府的民间组织发挥政策制定和实施的功能;公共政策偏重权威资源的调配,其制定和决策更多是从宏观层面、整体布局上解决问题,而社会政策由于有社会民间组织的积极参与,使得它有可能关注具体微观的个体生活困境,直接面向需要解决困难的社会成员。[3]因此,可以说,社会政策以公平为核心价值观,以个体为对象,通过增进个人利益来实现社会利益。我国进行社区建设以来,社会政策供给从无到有,并开始关注和满足居民个体,取得一定的进步,但从总体上来看,我国目前的城市社区的社会政策供给单一,还不能满足社区居民多元化的需求。

第一,从形式上来看,我国目前的社区社会政策呈现一种机械式的统一化,针对应有需求的差别不足。从宏观层面上讲,像我国目前实行的城镇医疗、就业等各方面的保障政策和措施,都是政府主导实施的,这些措施对于保障居民的民生有重要意义,但其几乎都是政府根据一定的条件,比如户口、收入等“一刀切”式来实施的。我国目前处于社会转型期,收入差距逐步拉大,特别是在城市,因收入不同居民对社会保障政策的需求也有很大的不同,但是我们目前的社会政策并没有反应这一点。还有因为年龄不同而对医疗、就业政策的差别需求,我们目前的社会政策都没有很好地给予反映。

第二,从内容上来看,我国目前针对社区不同居民的社会政策严重缺失。比如在西方和日本一些国家的社区实行的以相互帮助为目的的时间银行制度;曾在我国一些社区实行过,比如上海虹口区提篮桥街道、北京丰台区大红门街道、成都青羊区太升路街道等,但是这种能解决居民不同需求的制度后来都因为某种原因而没有继续实行下去[4]。在目前我国城市化不断加快的时期,城市社区的人口差异化越来越大,比如年龄的差距、收入的差距、爱好的差距,这决定了社区居民在日常生活中有不同的社会需求。如根据某个社区老龄化比较严重,可以实行专门帮助老年人生活的社会政策;某个社区失业人口较多,可以定期举行一些培训;某个社区幼儿比较多,可以实行一些帮助因为工作而无暇顾及小孩的父母的社会扶助政策。但目前我国社区权力结构的行政化决定了其只能制定和实施一些宏观方面的社会政策,而社区每个居民的微观需求则需要社区自治组织,或者居民自己组成的团体来解决,这也是社区自治的基本要求,但是我们目前的社区权力结构又决定了这一类组织很难发育起来。

社区建设中最关键的是从各个方面为社区居民提供便利,让社区居民在社区中有归属感,而不仅仅是作为一种住宿的地方。在这方面,关注民生的微观的社会政策能发挥重要作用。但是在目前情况下,这样的社会政策在我国社区建设中普遍缺失。我国目前的社会政策单一化也许不仅仅与社区权力结构有关,其他一些因素也影响了我国社会政策的构成,比如社区建设刚刚开始,还有待于进一步完善;目前的社会形势下各种社会问题突出、矛盾不断,使得政府没有能力去关注居民更微观的政策需求。但是社区权力结构的行政化无疑是最重要的因素。因为政府只能在宏观政策方面发挥作用,而微观方面的关注差异化需要的社会政策只能由社会自治组织,或者居民自己通过相互帮助的方式来提供,因为我国社区权力结构的行政化制约了这部分组织的发展。目前我国的社会政策单一化与居民的差异化需求有一定的距离,社区权力结构的行政化是导致目前社会政策单一化的一个重要原因,而社会权力结构的行政化与我国的社区制度的供给和变迁有很大的关系。

三、多元化的社会政策供给

城市社区建设实质上是一系列社区制度创设的过程,主要功能在于通过社区居民自组织的形式降低社区交易的成本。我国的社区制度建设是在80年代单位制解体的形势下开始推进的,当时的形势决定了我国的社区制度建设由政府主导推进,而不是根据需要自发产生的。因此,我国的社区制度建设是一种后发型的强制性制度变迁而非完全的诱致性制度变迁。诱致性变迁是指一群个人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁;强制性变迁是指由政府命令强制推进的变迁。[5]

当前的社区建设主要是依靠政府发动并加以推进的,不但社区制度的供给由政府包办,而且制度变迁的路径也由政府强制设定,因而当前我国社区制度的变迁表现为鲜明的强致性变迁过程。在这种情况下,政府作为社区制度的最大供给者,往往根据自身的政治需要来供给社区制度,而社区居民则往往缺乏正常表达制度需求的渠道。这就出现政府对于社区的制度供给与社区居民对于制度需求的不一致性。政府往往根据控制社会或者民众统一的需求来供给社区制度和社会政策,而民众的自治需求并没有在我国目前的社区制度变迁过程中体现出来,因此导致我国目前的社区社会政策的差异化不足。

制度变迁过程中,如果没有外力的作用或者重大的环境变化,会产生路径依赖,社区权力结构行政化导致了目前单一化的社会政策,而单一化的过于宏观的社会政策不能满足社区居民的差异化需求,反过来又阻碍了社区制度建设。这样,如果不通过外力改变目前的状况,锁定在目前的制度变迁道路上,行政化的社区权力结构很难改变。因此,必须通过各种方法,改变目前的社区权力结构状况,促进社区社会政策多元化,更充分的满足社区居民的需求,从而有利于社区制度建设的进步和社会的和谐稳定。本文拟从以下四个方面对于改变我们目前的社区权力结构行政化、社区社会正常单一化给出一点建议。

第一,改变我国目前的社区制度建设供给模式。我国目前的社区制度建设还不完善,仍在探索中进行,已有的一些制度都是政府主导推进的强制性变迁,这是造成我国目前社区权力结构行政化,从而造成社区社会政策单一化的主要原因。因此,在以后的社区制度探索中,应该进行一些诱致性变迁。政府机关可以通过相应的引导、诱致,让社区的主体——社区居民自发地探索一些社区制度,改变以往的政府单方面推进制度变迁的局面。经验多次表明,草根的诱致性制度变迁更符合经济发展和社会发展的方向,像家庭联产承包责任制、私营企业等。居民因为利益需求而自发推进的制度变迁,更能体现出居民的政策需求,更能根据居民的不同需求实行差异化的社会政策。

第二,创设多元主体公共供给社会政策的环境。在社区建设中,我们应该改变只能政府才有能力供给社会政策的观念,政府是社会政策供给的重要主体,但由于社会政策注重差异化个体利益的特点,非政府组织、民间自治团体、社区企业也是社区社会政策供给的重要力量。我们要通过法律法规、税收等各种手段的引导,鼓励各种民间团体、企业等肩负起社区建设的责任,供给一定的社会政策,或者和政府部门合作供给一定的社会政策。这些组织与政府部门相比,更贴近社区居民,更能了解社区居民的个体需求,因此他们供给的社会政策更能满足社区居民的需求。

第三,培养公众参与社区事务的热情,拓展公众参与社区事务的有效渠道。目前在过我的社区权力结构中,街道办事处、社区居民会处于主导地位,而社区居民因为种种原因参与社区事务严重不足。这样在社会政策的制定过程中,社区居民的意愿不能得到表达,而在政府主导下的社会政策制定只能是“一刀切”式的单一社会政策。我国目前的社区居民参与社区事务的热情不足,是一种在成本——效益分析下的理性的表现,因为目前的社区制度不能够给他们提供一个使自己的利益得到表达的渠道。因此,在我国目前的社区事务中,一定要尽可能地拓宽公众参与社区事务的渠道,让社区居民参与其中,培养他们参与社区事务的意愿。而且要让公众的意见和建议能够真正在社会政策的制定和实施过程中得到合理表达,这样作为个人的社区居民能在我国目前的社区权力结构中占据一部分力量,这种来自民间的社会力量能够有效平衡我国目前的社区权力结构行政化,从而有利于社会政策的差异化去满足社区居民的多样化政策需求。

第四,培育真正的以居民为主体的社区自治组织的发展。在我国目前的社区权力结构中,真正意义上的社区自治组织没有占据应有的分量,而作为名义上的社区自治组织的居委会过于行政化。自愿组织起来的组织化的社区居民比单个的人在社区权力结构中更能发挥更大的作用。而且社区自治组织能够在政府政策供给不足的地方为居民提供一些微观层次的帮助,满足社区居民的多样化需求。比如目前我国各个地方以房产为资格建立的业委会,这种社区自治组织在和物业公司对抗、小区建设的过程中,改变了原来因为分散而力量弱小的局面,而且为居民提供了很多政府无法满足的需求。因此,培育真正的社区自治组织能够满足居民的差异化需求,补充因为社区权力结构行政化而导致的社区社会政策单一的现象。

由于政府主导强制推进的社区制度变迁导致目前我国的社区权力结构行政化比较严重,也许这不是决定社会政策单一化的唯一原因,但这是我国目前社会政策不能满足社区居民差异化的一个重要原因。与西方国家社区制度完善、社区社会政策能够满足社区居民的不同需求相比,我国的社区制度建设才刚刚开始。但是我们从现在就要探索能够满足社区居民社会政策需求的社区制度,否则一旦形成社区权力结构行政化的路径依赖,再进行制度转型将需要巨大的成本。

[1]张洪武.在治理失效是社区善治之间[J].长春市委党校学报,2009（4）.

[2]余冰,郑子良.社区居委会建设探究[J].探求,2006（5）.

[3]张乐.公共政策与社会政策：一个系统论的比较[J].天津行政学院学报,2007（2）.

[4]甘峰.新理性时代：对开发、环境与和谐社会的思考[M].北京：学林出版社,2005.

[5]林毅夫.关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁和强制性变迁[A].科斯,阿钦,诺斯.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[M].刘宁英等译.上海：三联书店,上海人民出版社,1991.

The Adm in istrative Power Structure in Urban Commun itiesand the Supply of Social Policies

PENGJian
（School of Teachers Education,Huzhou Teachers College,Huzhou 313000,China）

Our community system isan institutional changeofmandatory by the government,and thepower structure in urban communities is administrative,which has led to a unitary nature of our social policies and w hich cannotmeet the needsof residents.Now we should encourage bottom-up inducing institutional change,change the power structure in urban communities,and then supply versatile social policies.

the power structure in urban communities;social policies;institutional change

C912.81

A

1009-1734（2010）04-0045-04

2010-02-14

彭健,硕士,从事公共政策研究。

[责任编辑 杨 敏]