论农村义务教育公平实现的政府法律责任＊

周建国

(湖南文理学院法学院,湖南常德415000)

论农村义务教育公平实现的政府法律责任＊

周建国

(湖南文理学院法学院,湖南常德415000)

接受公平义务教育是法律赋予全体公民的一项基本权利。政府是农村义务教育公平问题的主要法律责任主体。政府需要在政策制定、自身建构、明确责任、教育资源配置等方面予以高度重视并承担解决责任。

义务教育;教育公平;教育差距;均衡发展;政府责任

农村义务教育公平问题一直是人们谈论的热点和焦点问题。我国政府高度重视促进教育公平。2009年11月教育部部长袁贵仁在全国推进义务教育均衡发展现场经验交流会上提出“义务教育工作的新目标——义务教育的均衡发展”,“把均衡发展作为义务教育的重中之重”,以实现义务教育公平。近些年来,我国在义务教育均衡发展及教育公平方面取得积极进展,但不容忽视的是,城乡区域乃至校际义务教育差距仍不同程度存在。在促进义务教育均衡发展并实现农村学生接受公平教育的进程中,政府负主要法律责任。

一、农村义务教育的不公平问题及其法律责任主体

(一)农村义务教育不公平的现状

1.政府对农村义务教育经费的投入总量不足,分配不公。

一方面,农村义务教育经费长期短缺。长期以来,城镇中小学属于国家兴办的学校,由国家和地方财政拨款,农村中小学则是农民自己的学校,由农民自筹资金兴办。根据审计署2008年7月对16个省(区、市)的54个县(市、旗)农村义务教育经费进行审计调查的结果公告,截至2007年6月底,已偿还债务8.63亿元,但同期又新增债务6.79亿元,尚有负债26.88亿元,平均每县4978万元。部分学校由于债务沉重、无财力偿还,被债权人强行封校、学生被迫停课的事件时有发生。[1]另一方面,教育经费城乡分配不公。长期以来对于农村义务教育的投入没有被放在重点保障的地位,农民学生几乎没有享受到应有的国民教育待遇。2002年全社会的各项教育投资是5800亿元,其中用在城市的占77%,用在农村的只有23%。而接受义务教育的孩子中, 70%在农村。[2]

2、政府对农村义务教育投入结构失衡,投入责任划分不清。

一方面,除了城乡投入结构失衡即教育经费城乡分配不公外,东西部地区以及同一地区的强校与弱校之间的教育经费投入失衡。如地区投入失衡表现为,2005年东部地区小学生均经费为2440元,而中西部地区小学生均经费只有1400元,低于东部地区1000元以上;东部地区初中生均经费为3070元,但中西部地区初中生均经费只有1670元,比东部地区低1400元。[3]如同一地区校际失衡表现为,一些地方政府官员为了提高升学率,取得教育上政绩的突破,热衷于重点学校、示范学校的建设,把有限的财力、物力都投入到重点、示范学校中,而对普通学校,特别是一些弱校则经费投入严重不足。另一方面,义务教育法规定,中央、省级、县乡财政对义务教育都有投入的责任,但各级财政具体承担多少比例却没有明确规定。由于我国长期实行的教育财政分权制度,掌握主要财力的中央和省级政府负担太少,绝大部分的义务教育经费投入来自财力薄弱的县乡一级政府,不足部分主要由农民及受教育者承担。

3、农村义务教育师资力量薄弱。

由于历史和现实的多种原因,城乡之间和不同

(二)农村义务教育不公平问题的主要法律责任主体:政府

普及义务教育并解决其中的不公平问题,首先要明确义务教育公平的义务责任主体。从法律规定的角度来看,《义务教育法》规定,国家有筹措实施义务教育所需事业费和基本建设费、培养师资的义务,地方各级人民政府有创造条件使适龄儿童、少年入学接受义务教育的义务。可见,在义务教育的实施过程中,政府应该承担起最主要的法律义务责任。从法律权利与义务关系的角度讲,法律权利与义务总是相对的,当有人主张法律权利时必有法律义务相对人为之提供法律权利实现的作为和不作为。《发展权利宣言》规定,“国家有权利和义务制定适当的国家发展政策”,“各国应采取步骤以扫除由于不遵守公民政治权利以及经济、社会和文化权利而产生的阻碍发展的障碍”,明确指出实现法律义务的相对人主要是政府,政府必须承担起采取一切必要措施实现的法律责任,实现以社会公平为目标的发展。我国《宪法》规定:“公民在法律面前一律平等”、“国家尊重和保障人权”;《义务教育法》规定:“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年,不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等,依法享有平等接受义务教育的权利”,可见,我国立法既规定接受公平义务教育是全体公民的一项基本权利,也规定政府举办义务教育的义务责任。因此,受教育权是法律赋予每个公民享有的一项基本权利,而受教育权相对应的义务主体主要是政府。从服务型政府的职能来讲,公共服务型政府应按照公众的意愿和偏好提供公共物品和公共服务,以回应公众和社会的需要。政府职能的此种定位,强调公共服务是按照公众的意愿进行的,追求的根本目标是公众满意[4]。义务教育作为纯公共产品,决定了政府是义务教育公共产品供给的当然主体,应当发挥着主导作用。

二、农村义务教育公平问题的政府法律责任缺失及其原因

(一)农村义务教育公平问题的政府法律责任缺失

宪法规定了国家教育给付义务,比如:“发展社会主义的教育,提高全国人民的科学文化水平”,“发展各类教育及其设施”等。2001年6月国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》,提出完善农村义务教育管理体制,特别强调县级政府对本地农村义务教育负有主要责任,要求以县为主来统筹管理全县的义务教育,实现教育投入从主要由农民承担转到主要由政府承担、政府的责任从以乡镇为主转到以县为主的两个重大转变。该教育决定,尽管更加明确义务教育财政投入的责任主体,但还是没有从根本上解决我国义务教育体制上所存在的主要问题,它依然是一种“地方负责,分级管理”并采取“多渠道筹资”的教育投入体制。“地方负责,分级管理”尽管强调了地方政府在本地区公民义务教育中所承担的法律义务责任,但义务教育所需经费却由中央主要承担转移到由地方政府承担,而“多渠道筹资”则可能导致教育投入义务又由地方政府承担转移到由社会承担。结果是:“人民教育人民办”——本来是主要靠国家投入解决的免费义务教育,却要由公民来承担其经费。对于在城市务工的农民工子女来说,由于“二元”教育制度的存在使得大量的农村学生无法享有同所在城市学生同等的受教育权,政府在义务教育公共产品的提供和管理上都存在不同程度的缺位现象。政府责任的缺位使得义务教育不公现象产生,这显然违背了教育公平的基本原则。

(二)政府法律责任缺失的原因分析

目前义务教育实施中所出现的不平衡现象,不仅反映了义务教育的不公平问题,而且反映了政府在义务教育方面的法律责任的缺失。笔者认为,政府责任缺失的主要原因包括两方面:一是政府责任意识淡薄;二是政府未完全履行法定义务。就前者而言,较为突出的表现为对城市务工的农民工子女的平等受教育保护的消极不作为;城乡分治的“二元”教育体制使得对农民子女的受教育权的歧视现象大量存在。很多地方政府无论在规章制度还是具体行动中往往对城市务工的农民工子女的受教育权表示漠视甚至进行种种限制。不仅如此,长期以来我国政府责任理念淡薄,在不少政府官员意识中,政府是权力机关,只享有权力不承担责任和义务。不少地方政府官员正是在这种认识和观念歧视等多重因素的作用下对农民子女的受教育权的责任意识极为淡薄。政府对农民子女的受教育权保护的责任意识的淡薄,从而抑制了农村义务教育的公平发展。就后者而言,宪法、义务教育法、教育法等法律法规及行政法规规章等都规定了政府举办义务教育的义务责任,可作为义务教育义务主体的政府却没有完全履行法律所规定的义务。一些政府受城乡二元结构等因素的制约,并没有真正承担起一个公共服务型政府应当承担的社会责任。本应由政府提供的义务教育公共产品政府往往把其推给农民自身,或者将义务教育公共资源主要供给城市。在这种情况下,农民尤其是贫困地区的农民和弱势群体的子女接受公平义务教育的权利难以实现。

三、政府实现农村义务教育公平责任的路径选择

(一)政府制定相关教育政策,消除“二元”教育体制

农村义务教育公平问题的解决,要求政府制订科学的教育政策。教育政策要将教育的公平公正的发展作为价值基础和价值目标,着力促进城乡区域教育入学机会平等、教育财政平等、教育条件平等和成功机会平等。在社会转型期的今天,户籍的存在成了义务教育均衡发展的壁垒,也成为具有明显城市指向的城乡分割的标尺,导致了城乡学生无法共享公共教育资源,造成城乡义务教育的失衡发展。并且,因户籍制度严格限制使得流入城市的务工农民因没有城市户口而其子女无法享受与城市学生同等的教育。“二元”教育制度的存在使得大量的农村学生无论在教育机会还是在教育权利方面都明显地滞后于城市学生,造成义务教育不公现象的出现。因此,政府应出台相关的政策,改革户籍制度,消除城乡分割的“二元”教育体制,平等对待城乡学生的受教育权利,逐步实现人口的自由迁徙,建立起城乡一体的户籍管理制度,使得农民工子女享有同所在城市学生同样的入学待遇和入学标准。

(二)以公平为价值理念,打造责任政府

构建责任政府,必须以公平为价值理念,使政府真正成为“想群众之所想,急群众之所急,谋群众之所求”的责任政府。政府不仅应依法行政,更要公平行政,“在社会分层日益加剧的时代,政府更容易受强势阶层影响,更倾向于对强势阶层负责,从而背离民主政治最基本的平等精神。责任政府的公共性要求政府对社会各阶层都负有平等的责任”。[5]政府要把推进义务教育均衡发展纳入经济社会发展规划,大力推进城乡和各区域义务教育均衡发展,并应在义务教育资源分配上坚持城乡区域公平正义的基本价值理念,使得城乡和各区域公平分享社会主义物质文明成果,“将那些公认的、最基本的、而又在社会政治经济和文化生活中可能实现的平等要求确认为法定权利而受到国家的强力保护”[6]。此外,为了打造责任政府,政府应创新管理方式,实现“有限政府”向“责任政府”服务型职能管理转变,同时规范管理以维护公平,真正实现《政府工作报告》中提出的“以人为本、关注民生”的人本理念。

(三)明确各级政府的义务教育投入责任,促进义务教育均衡发展

义务教育均衡发展是教育公平的基石,教育公平则是社会公平的重要基础,政府只有保障义务教育公共产品供给的均等化,保证公民依法平等享有接受良好义务教育的权利,才能最大限度地保证全体公民在生存和发展方面机会的公平和公正。根据社会公平理论,农村义务教育投入必须由各级政府承担,因此,必须按照国务院于2005年12月颁布的《深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》规定的“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”基本原则,逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,各级政府分项目、按比例承担农村义务教育经费。各级政府要根据自身的财政和经济状况,对农村义务教育所需的各项经费做出明确的责任分工,用法律明确规定各级政府在农村义务教育方面的财政范围,实现农村义务教育公共产品的分层合理供给,确保农村义务教育发展的大体均衡。

(三)政府合理分配义务教育资源,缩小城乡区域教育差距

教育公平与教育资源分布公平相联系,追求教育公平,就在于解决教育资源分配的不平等性。教育公平实质上表现为教育资源平等分配和对“最不利者”进行补差两方面,即教育经费分配必须考虑城乡区域教育之间的均衡发展,还须注意到地区间的差异性。为确保九年义务教育在农村的全面贯彻,要努力缩小城乡区域教育的差距,推动城乡教育和谐发展。教育资源应向农村义务教育阶段倾斜,更应促进优质教育资源向西部农村倾斜和流动,以推动西部农村义务教育向更高层的公平和均衡发展迈进。义务教育资源向农村地区倾斜的重要理论依据为一种正义的社会制度应该通过各种制度性安排来改善生活中“最不利者”的处境,以缩小他们与其他人之间的差距。如果一种社会安排处于某种原因不得不承受某种不平等,那么它只有最大程度地关注和惠及那些弱势群体的利益才是正义的。因此,政府在财政和人力等方面,必须优先考虑和满足农村义务教育发展的需要,提供各种专项扶助,加大对于农村义务教育的投入力度,切实提高政府财政支出中教育经费的比重。

(四)政府取消义务教育重点学校制度,缩小校际教育差距

政府提供的公平义务教育,要求义务教育阶段的学生应该拥有平等受教育条件、资源和质量,即实现学生受教育过程公平。因此,政府有义务办好每一所学校,所提供的各学校设施条件应该是均等的。由于义务教育阶段重点、示范学校的存在,教育资源投入必然倾向于重点、示范学校,硬件设施远胜于普通学校,相对城市来说,农村义务教育阶段的重点学校较少。由此产生了义务教育中重点、示范学校制度下的“择校”问题,政府因此有责任取消重点、示范学校设置制度,禁止对重点、示范学校在财政拨款、师资配备、硬件设施建设、招生等方面采取优惠政策,还有义务制定“就近入学”制度,并严格实施。

(五)政府统筹均衡配置教师资源,加强农村义务教育师资队伍建设

一方面,城乡教师资源配置,建立城乡教师交流机制,实现城乡教师的合理有序流动和交互发展,要求城镇教师服务农村学校,多深入农村进行帮教、对口支援,将他们的考评、晋级与服务农村学校的实绩结合起来。核定教师编制时要向农村学校倾斜,新增教师要优先满足农村学校的需求,而且要创造条件,为农村地区教师提供更多外出学习、进修、培训的机会,真正从内涵发展上提高农村教师队伍的整体素质。进一步提高农村教师特别是边远地区教师的工资待遇,逐步缩小与城镇教师的待遇差距,积极吸引外来人才。另一方面,区际教师资源配置,采取优惠政策进一步为西部吸引人才、留住人才创造条件。东部发达地区要向教育基础薄弱的中西部贫困地区加大对口支援,通过支教或远程教育等形式提高中西部地区教师教学水平。

[1]周玲玲.审计署公布54县义务教育经费保障管理使用情况[EB/OL].http://www.jyb.com.cn/xwzx/gnjy/ bwxx/t20080704.htm,2008-07-04.

[2]瞿振元,李小云,王秀清.中国社会主义新农村建设研究[M].北京:社会科学文献出版社,2006:216.

[3]郭海霞.我国农村义务教育投入现状分析及对策研究[J].经济师,2009,(7):16.

[4]孙亮.服务型政府的目标意涵及其实现途径[J].中国行政管理,2007,(8):41.

[5]陈国权.论政府责任的基本属性[J].社会科学战线,2008,(2):201.

[6]周仲秋.平等观念的历程[M].海口:海南出版社, 2002:338-339.

On the Legal Responsibility of Government to Achieve a Fair Rural Compulsory Education

ZHOU Jian-guo

(Law Department,College of Hunan Arts and Science,Changde Hunan 415000,China)

Receiving compulsory education is a basic right to all citizens.Government is the principal legal subject of the fair problem of rural compulsory education.Government needs to attach great importance to policymaking,self-constructing,clear linesof responsibility and allocation of education resources,and take responsibility to solve problems.

Compulsory education;education fairness;education difference;balanced development;Government accountability

book=7,ebook=243

G40-011.8 文献识别码:A

1673-2103(2010)04-0018-04区域之间师资力量存在较大差异。农村老师的工资普遍比较低,也正是这种待遇差异,加上人事制度和管理制度又严重制约着师资力量的合理调整,农村优秀教师、年青教师、高学历教师大多数都进了城,剩下的教师普遍年龄大、学历低,他们教学能力偏低,年龄老化不能运用现代技术及适应新课程教学。不少农村学校,特别是一些边远山区的农村小学,师资更是匮乏。

2010-05-20

周建国(1969—),男,湖南常德人,湖南文理学院法学院讲师,法学硕士。研究方向:法理学。