服务型政府创新的制度供求、创新困境及创新特征分析

倪咸林

（安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230039）

服务型政府创新的制度供求、创新困境及创新特征分析

倪咸林

（安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230039）

当前，我国正在开展贯彻和落实科学发展观、建设社会主义和谐社会的伟大实践活动，这一目标的实现必须依赖于党和政府的有效组织和强力推动。为了实现这一目标，就必须进行行政管理体制改革；而行政管理体制改革的根本之策，就是实现从管理型政府模式向服务型政府模式的转变。因此，建设服务型政府成为当前行政管理体制改革的重中之重，需要根据世情和国情，客观分析构建服务型政府的制度供求因素和制度创新的困境，准确勾勒服务型政府创新特征，以期对这一制度创新过程有一个比较准确的总体判断。

服务型政府；制度供求；制度创新

当前，贯彻和落实科学发展观、建设社会主义和谐社会的伟大实践活动正在全国范围内轰轰烈烈地展开，这是加快实现我国经济社会又好又快发展的内在需要。然而，面对我国地区差异大、公民社会发育不成熟的基本国情，有效推进、从而最终完成这一伟大的历史任务仍然任重而道远。在实现这一伟大历史任务的进程中，政府治理制度的创新具有根本性。因此，变革政府治理模式，建设服务型政府，实现从现行的以管理型治理模式为主向以服务型治理模式转变便具有了非常重要的意义。

从现实情况来看，科学发展和和谐社会发展目标的提出既是利益驱动的结果，也是危机推动的结果。然而，危机及利益关联并不能使相关个体自发组织起来、实现完全自发性的诱致性制度变迁，推动并完成构建服务型政府这一制度创新；因而，要实现这一目标就必须要更多地依赖党和政府进行有效组织与强力推动。因此，排除在现行管理型政府模式已不能适应全球化、信息化和扁平化等复杂条件下的干扰因素，厘清构建服务型政府的制度供求因素、创新困境和实践特征等理论和实践层面上存在的问题就十分必要。本文试图以新制度经济学的相关理论探究这些问题，以期对这一制度变迁过程有比较准确的总体判断。

一、服务型政府创新的制度供求因素

“需求—供给”是分析制度变迁过程的有效方法。新制度经济学正是通过“需求—供给”这一分析方法来进行制度分析的。萨缪尔森就曾指出 “需求—供给”分析方法的重要性，他说：“你甚至于可以使鹦鹉成为一个博学的政治经济学者——它所必须学的就是‘供给’与‘需求’这两个名词。”[1]林毅夫也曾指出制度选择及制度变迁可以用“需求—供给”这一经典的理论构架来进行分析[2]。D·菲尼更明确地指出：制度变迁必然是由对制度变化的需求与供给两方面的因素变化而引起的，即从制度变迁的动力来看，制度的演进，既非诺斯建构主义制度变迁理论所认为的是“主观理性设计的产物”，也非哈耶克演进主义制度变迁理论所认为的是一种“客观的自然发展”，而是制度供给与需求因素的复杂互动过程[3]。

构建服务型政府涉及极其复杂的制度变迁，它既是对原有的以管理为主的治理制度结构中整个制度结构的全面改造，也是对全部行政管理秩序和经济秩序的根本变革。因此，面对如此复杂的制度变革和创新，我们应仔细把握服务型政府建设的制度供求因素的变化。

第一，服务型政府创新的内在因素——宏观政治环境的变化。宏观政治环境深刻影响新制度安排的预期成本和收益，决定了新制度供给的能力和意愿，是制度变迁的至关重要的内生因素。进入新世纪以来，从中央到地方，我国陆续出现了诸多构建服务型政府方面的讨论和实践。早在2004年2月21日，在中央党校举办的省部级主要领导干部有关树立和落实科学发展观的专题研究班结业仪式上，温家宝总理发表了《提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观》的讲话，首次提出要“努力建设服务型政府”。此后不久，在参加全国人民代表大会期间，温家宝总理又强调：“我们要把政府办成一个服务型政府，为市场主体服务，为社会服务，最终为人民服务。”而在全国人大十届三次会议上，温家宝总理则把建设服务型政府写进了政府工作报告中，并经人大批准变成了国家意志。从服务型政府理念的形成并将之确立为政府建设的基本目标的过程中，我们可以看出我国政府治理的宏观政治环境已经发生了重大变化，这为打破管理型政府模式以及构建服务型政府提供了宏观政治环境的基础。

第二，服务型政府创新的现实因素——突发公共事件的频发。近年来，我国突发公共事件频发，严重的事件包括2003年的“非典”（SARS）疫情、2008年的南方雨雪冰冻灾害以及“5·12大地震”等。这些突发公共事件造成了重大的人员伤亡、财产损失、生态破坏和社会危害，在很大程度上暴露了我国政府现行的管理型政府治理模式和职能结构已经无法完全适应复杂生态条件下的社会需求，或者说，在面对公共问题特别是突发公共事件时，政府反应往往不够敏捷。因而，管理型政府模式及职能结构的转变势在必行，应根据国内、国际环境的变化将政府的主要职能转移到公共服务和社会管理上来，建设公共服务型政府。

第三，服务型政府创新的知识因素——西方公共行政理论和实践的经验。西方公共行政理论和实践的影响是我国政府治理转型的重要因素之一。D·菲尼在阐述制度变迁影响因素时，认为制度安排的知识和经验积累对制度变迁的走向和实施效果有相当大的影响，它涉及不同理论和理念的撞击和博弈。我国目前的社会转型和经济转型，正是受传统公共行政理论向新公共管理和新公共服务理论创新的影响并伴随着西方政府的改革实践运动而进行的。因而，西方的政府理论创新和政府改革实践运动，为我国建设服务型政府提供了借鉴，有利于在服务型政府构建的过程中避免价值偏差、减少实践难度。

第四，服务型政府创新的科技因素——网络技术的快速发展。马克思在 《政治经济学批判》1859年序言中指出：“社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它们一直在其中活动的现存生产关系或财产关系发生矛盾。……随着经济基础的变更，全部宏大的上层建筑也或慢或快地发生变革。”[4]当前，构建服务型政府的社会背景主要是全球化、信息化、开放社会和市场的无界化。在这样的社会背景下，构建服务型政府如果没有稳定、高效的网络和同步通讯技术的支持，其运作难度和实施成本是可想而知的。例如，面对突发的公共问题，政府必须及时、高效地了解相关情况，并及时传达正确指令，将公共问题的事态发展控制在可掌控范围之内。要做到这一点，离开网络和同步通讯技术作为支持平台是不可能的。网络技术把曾经只能在真实空间里行使的政府职能通过数字化的方式延伸出去，可以使原来需要大量的人力来处理的行政事务在数字化设备和虚拟空间中轻松、甚至自动进行，有利于加强政府、社会与民众的交流和互动，从而大大提高政府系统的反应、决策、沟通能力，并从根本上把政府治理从封闭的行政系统中拓展出来，更好地服务大众。

二、服务型政府创新的困境

服务型政府的创新对现行的政府职能结构、行使方式和方法、行为习惯等存在着较强的依赖关系。在以管理型政府模式为基础的契约广泛盛行和社会风险的不确定性大大增强的条件下，现行政府的决策和执行流程已经固化，治理倾向于已有行政过程中形成了惯性思维定势，行政行为必然表现为“按常规办事、按条条杠杠办事”。行政机关和行政人员不敢也不愿冒风险去进行创新，这样，政府治理便锁定在管理型政府模式的治理状态下，而一旦进入锁定状态，往往要导入外生变量或依靠政府政治权威，强行推行才能解除锁定，从而需要付出更多的变迁成本。而中央政府与地方政府认知和认可服务型政府模式也需要一个过程，其知识储备、认知能力以及控制制度变迁的方向、过程和方式也需要一个过程 。在这一过程中，建设服务型政府的实际效果，不仅取决于服务型政府自身的理念和具体制度安排，在相当程度上也取决于制度创新主体的思维和行为。具体而言，创新主体的思维和行为表现在以下几个方面：

首先，它表现在制度设计的成本考量上。新制度经济学认为，政府提供新制度的能力和意愿，受到制度设计的各种要素价格的影响，即受到实施制度变迁的预期成本的影响。我国当前政府治理方式的变化，其实质就是从以管制为主的政府管理型向以服务为主要价值取向的一种制度变迁，因而它适用于这种预期成本的概念。我们知道，政府在设计和适应管理型政府模式和政府职能结构时已经消耗了大量的初始成本、追加成本和配套成本，而要使政府抛弃原有成本去重新设计消耗成本并不低廉的服务型政府模式，如果不是受政府治理的内外压力迫使，政府是万万不会“主动”实行制度创新的；另外，由于服务型政府模式与管理型政府模式在社会背景、管理导向、管理主体、权力向度和治理机制上的诸多不同，营造与服务型政府相适应的政治生态环境和相应的配套制度，需要消耗大量的时间和经济成本，而且其实施效果还是一件难以预料的事情，这就增加了制度创新主体的“惰性”。有时各层级地方政府迫于上级政府的压力，即使实施了一些制度创新行为，在实际的操作中也会有选择地执行，即有选择地执行偏差行为。

其次，它表现在制度创新的“搭便车”行为上。在服务型政府创新中，各地方政府都希望免费学习其他地方政府的成功经验，避免其他地方政府出现的风险。这种风险既包括创新失败带来的政治风险也包括创新失败带来的经济风险，因而有的地方政府不愿意支付制度创新的改革成本，在不同程度观望其它同级政府的行为以及上层政府的反应，都想着“搭便车”。所以，不少地方政府出于理性的考虑，选择囿于管理型政府的制度模式也就理所当然了。地方政府机关和行政人员这样做，既可以获得相应政绩，又不承担制度变革的相应成本，达到“一举两得、一箭双雕”的效果；而从相反方面来看，没有哪一个地方政府愿意在制度变迁过程中充当牺牲品，因而，有的地方政府就这么彼此观望，谁也不愿“越雷池一步”，于是便出现“上级雷声大、下级雨点小”的怪现象。在这种“精明算计”和“学习效应”作用的影响下，原有的低效的管理型政府模式会成为一种流行的治理模式，并不断得以保持和强化，而“加快服务型政府建设”则在很大程度上仅仅是一把尚方宝剑、一句口号而已——需要时当作“挡箭牌”用用，不需要时则置之一旁。

最后，它表现在制度实践的“单兵冒进”上。政府的制度创新与变迁需要各层级政府和部门之间的协调与合作。建设服务型政府也不例外。因而，任何层级政府的率先创新行为都存在与其它地方政府系统协调的问题。我国是单一制的社会主义国家，在中央政府的统一领导下，中央政府与地方政府之间、各级地方政府之间、各级地方政府部门与部门之间有着较好的协调与合作，因而整个政府管理系统长期以来也习惯了这一模式的制度安排。目前，虽然建设服务型政府上下已经达成共识，但在政府改革的实践层面上，对于“究竟如何改、怎么改、改什么”等问题各级政府仍然存在比较大的争议。在中央政府没有认可或给予相应政策支持情况下，各地方政府、职能部门和组成成员都会持有一种消极、漠然甚至是抵制的态度，即使有个别地方政府愿意冒险（政治风险、创新失败风险等）进行服务型政府的建设，如果没有和其它政府系统进行比较好的协调，很可能导致单兵冒进，沦为形式，趋于无效。

创新主体的上述思维和行为方式，使得服务型政府建设难以在原有管理型政府模式下获得突破——不创新、虚假创新和缓慢创新会成为地方政府在服务型政府建设中的主要策略选择 。因此，尽管中央政府一再强调服务型政府建设的重要意义，大多数地方政府却仍然乐于奉行阳奉阴违的 “把戏”——观望拖延服务型政府的建设或者进行名不符实的伪建设。

三、服务型政府创新的特征

服务型政府创新过程是一个极其复杂的制度变迁过程，因为它毕竟不是原有制度结构中某些个别制度安排的局部调整或改变，而是整个制度结构的全面改造；也不是对现行制度规则的运行过程做实际上的微调，而是全部行政管理秩序和经济秩序的根本变革。从学理分析的视角看，无论是治理理念的撞击，还是治理模式的再造；无论是复杂的制度变迁还是简单的制度创新；也无论是整个制度结构的全面改造还是个别制度安排的局部调整或改变，都面临巨大的变数。因此，在服务型政府创新过程中，必须充分发挥制度创新中供给因素的作用，并从制度的创新环境和利益的双重角度，消除地方政府制度创新的“惰性”和畏惧心理，这对于顺利推进我国服务型政府的建设具有重要的意义。

基于对服务型政府创新的制度供求因素及实施困境的解读，结合我国的基本国情，为了顺利推进有别于西方政府再造的符合我国实际的服务型政府的建设实践，适应未来服务型政府的创新需要，本文对构建服务型政府的制度创新特征进行了前瞻性的分析，认为它具有必然性、渐进性、不平衡性和不稳定性等特征。具体分析如下：

1、构建服务型政府的创新必然性。建设服务型政府不仅是适应世界治理格局的大势所趋，也是我国治理体制的制度创新需要。始发于西方发达国家的政府改革和再造潮流仍方兴未艾，迅速席卷全球，当今世界许多国家都进行了旨在以服务为主要价值取向的政府改革实践，为了顺应世界治理格局的转变和我国治理实践的要求，我国政府改革就必然要创新政府管理体制，建设服务型政府。而另一方面，从我国治理体制的制度创新需要层面来看，在我国宏观政治环境变化的内在压力、突发公共事件频出的现实压力、西方公共行政理论和实践的外在压力以及网络技术的快速发展的科技压力等因素的影响下，未来服务型政府的制度创新就具有了必然性，这些因素不断累积起来，必然会不断增强人们对创新服务型政府的制度供给意愿和能力。

2、构建服务型政府的创新渐进性。服务型政府的构建是一个综合的系统工程，它不是一朝一夕就能完成的，而是需要很长的时间才能完成，因而它具有渐进性。政府治理模式上的任一层次的转变，都需要政府在管理体制、法律法规等方面进行相应的调整和补充。对于服务型政府的建设，如果没有相关配套措施的跟进，单一的服务型政府改革就很容易形成单兵冒进，从而造成很大的政治风险和社会风险，因为毕竟中国正处于社会转型的关键时期，仍然需要比较强的行政控制能力来应对随时可能出现的社会稳定问题，因而行政系统的稳定是行政控制能力的重要保证。因此，服务型政府创新是一个增量改革的渐进过程，对于任何行政体制上的转变，如果没有稳妥的制度安排，就不能贸然进行治理模式的全面变革。

3、构建服务型政府的创新不平衡性。服务型政府的创新不平衡性主要表现在制度变迁的内在的经济利益和良好治理绩效的驱动力上。治理模式的变革必须有经济利益的内在驱动和对治理模式变迁的未来良好治理绩效的预期的诱致，而是否具备经济利益的驱动力和良好的治理绩效预期不但取决于政府的治理意愿，而且很大程度上取决于各地不同的经济环境和治理环境。在实践的层面上，我国的经济环境和治理环境呈现出不平衡性的特征，因而从影响服务型政府的供给与需求因素来看，现存的东、中、西部三大区域的这种不平衡的特征，导致各区域之间的治理环境和治理资源也呈现出较大的差异。因此，未来服务型政府的创新必然因为面临的公共问题的很大不同而呈现出不平衡的发展态势。

4、构建服务型政府的创新不稳定性。需要特别指出，制度变迁过程是相关利益集团出于自身利益的理性考虑，采取各自认为最优的博弈策略进行的多重博弈的过程，新制度就是各方进行充分博弈后形成的契约格局。具体来说：其一，在服务型政府改革中，服务型政府改革必然涉及到政府、企业、社会公众等各方利益的调整，如何协调各方利益是服务型政府改革能否成功的重要环节。然而，恰恰在这些方面，我们政府缺乏相关制度保障措施，也缺乏诸如政府的信誉问题、政策连续性问题、治理盲区问题等等相关的知识和经验储备；其二，作为服务型政府推动和执行主体的地方政府，面对权力的让渡、部门利益受损的状况，其制度设计和执行意愿存在一定的不稳定性，有时甚至出现改革过程的反复和下级的消极甚至是强硬的抵制；其三，服务型政府的实施意味着政府原有权力向市场、第三部门的转移，而问题的关键在于市场和第三部门能否填补权力的空白，履行好各自的责任。亦即政府、市场、社会的边界如何界定的问题。我们知道，市场的自发性和盲目性导致其存在失灵的可能，而我国第三部门的生存环境也导致其存在失灵的可能，而中央政府面对因市场和第三部门的双重的可能的失灵而必然会造成治理盲区，这可能会重新进行治理方式上的某些变革，因而也导致服务型政府改革存在一定程度的不稳定性。

[1][美]保罗·A·萨缪尔森，威廉·D·诺德豪斯.经济学[M].北京：中国发展出版社，1992

[2]林毅夫.制度、技术与中国农业发展[M].上海：上海三联书店，1992

[3]D·菲尼.制度分析与发展的反思——问题与抉择[M].北京：商务印书馆，2001：138

[4]马克思恩格斯选集（第二卷）[C].北京：人民出版社，1972：82

Abstract:Nowadays,Scientific development and social harmony are being driven ahead in China.In order to achieve this goal,the Government's guidance and effective organization should be promoted.Therefore,according to the world situation as well as China situation,the systems of administration should be reformed from controlling-oriented government model to service-oriented government model to adapt to the current economic and social transformation.This article probes into the supply and demand factors in the construction of China's service-oriented government,its implementation difficulties,and its trend with related theories in New Institutional Economics,and,explore a more accurate overall judgment to the innovation process of this system.

Key words:service-oriented government；supply-and-demand system；system innovation

Innovation of the service-oriented government：supply-and-demand factors，difficulties and trends

NI Xian-ling

D609.9

A

1009-9530（2010）04-0044-04

2010-01-16

倪咸林（1980-），男，安徽阜阳人，安徽大学管理学院讲师，研究方向：公共管理与公共政策。