论孙中山五权宪法

劳开准

（上海师范大学 法政学院，上海 200234）

论孙中山五权宪法

劳开准

（上海师范大学 法政学院，上海 200234）

孙中山在继承和批判西方的三权分立和代议制的基础上，提出了五权宪法的思想，其核心是全民政治、权能分开。这是近代资产阶级探索中国政治发展道路的结果，有其特点与不足，对我国的政治体制改革有借鉴作用。

孙中山；五权宪法

1906年11月15日，孙中山在同俄国社会党首领该鲁学尼的谈话中，第一次正式公开谈到了五权宪法的政体思想。同年12月2日孙中山在东京同盟会庆祝《民报》创刊周年纪念上简述了五权宪法学说。“兄弟的意思，将来中华民国的宪法是要创一种新主义，叫做‘五权分立’。”[1]“五权分立”即行政权、立法权、司法权、考选权、弹劾权五权的独立。五权宪法总的说来包括两个方面的内容：权能分离、五权分立。首先是人民与政府之间的分权，政府有立法权、行政权、司法权、考选权、弹劾权，这是政权；人民有选举权、罢官权、创制权、复决权，这是治权。其次才是政府内部的分权。

一、五权宪法

孙中山的五权宪法思想，一方面保证了政府是一个有效的政府，另一方面保证了这个有效的政府没有摆脱人民的控制，反过来成为压迫人民的力量。有这样一个造福人民的政府，国家才会富裕起来。孙中山提出的五权宪法有鲜明的特点。

（一）直接民主与代议民主相结合

民主，按其字面的意思就是“人民的统治”，实质就是大多数人的统治。人民在政权中的地位如何是衡量政体的民主程度。古希腊的直接民主，在面积狭小的城邦里得以实现。19世纪中叶，密尔发表的《代议制政府》阐述了代议制的可行性，但代议制并不能保证人民充分行使权利。孙中山看到了代议制的种种流弊，所以提出“四权”和“五权”。1921年3月6日，孙中山在广州中国国民党本部特设办事成立会的演说中谈到：“一选举权，一复决权，一创建权，一罢官权。此为具体底民权，乃真正民权主义。”[2]孙中山的分权思想与西方分权不同，表面上看，由三权变为五权，其特点不在于多了两权，而在于四权，人民有四大直接权利，政府有五大间接权利。分权思想源远流长，最初的分权是阶级分权，是新兴的资产阶级和封建贵族的分权。随着资本主义的发展，资产阶级发生分化，发展为资产阶级内部的分权。洛克的分权思想，主要是资产阶级与封建贵族分权；孟德斯鸠的分权思想，是资产阶级内部的分权；孙中山的分权思想则是人民与政府的分权。孙中山的分权思想首先是人民与政府的分权，其次是政府内部的分权。在孙中山看来，中国没有阶级之分，相对于外国资本主义，即使是在中国看来是很富裕的人都是穷人，中国只有大贫和小贫之分，没有阶级之分。权利享有的主体“盖民国之民权，唯民国之国民乃能享之，必不轻授此权于反对民国之人，使之得以破坏民国。”[3]从这里可以看出，并非是人人都有权利的，对于那些反对民国的人，其权利是受到限制的。孙中山认为中国的阶级分化不像西方那样明显，中国没有存在阶级之分，所以没有用到权利的阶级性，但实则表明了权利的阶级性。五权则是政府内部根据职能的不同而划分的，这五权是由选举产生的政府来行使的。政府行使间接的五权，人民则直接行使四大民主权利。这样形成了人民行使直接民主和代议制相结合的复合政体。孙中山主张把直接民主和间接民主相结合起来，以便创造一个为人民服务的高效的政府。这是因为他看到间接民主的弊端。西方资本主义国家实行间接民主，在人民选举官吏后，议员就不能再问，造成“猪仔议员”的结果。当然，间接民主还有其优点的。

（二）权能分离

孙中山对“政”、“治”分开的政治观，在政体上就表现为权能分离的政体观。“政是众人之事，集合众人之事的大力量，便叫政权；政权就是可以说是民权。治是管理众人之事，集合管理众人之事的大力量，便叫做治权；治权可是说是政府权。所以政治之中包含有两个力量，一个是政权，一个是治权。这两个力量，一个是管理政府的力量，一个是政府自身的力量。”[4]人民有政权，政府有治权。“讲到国家的政治，根本上要人民有权，至于管理政府的人，但要付之于有能的专门家。”[5]在孙中山看来，全国四万万同胞虽然是国家的主人，但他们大多数却不具备治理国家的才能。孙中山把人划分为三类：先知先觉、后知后觉、不知不觉。在他看来，中国大多数人属于后者。因此，有权的人要把权交给有能的人去管理。孙中山以有权的阿斗与有才能的诸葛亮为例来说明，人民要把手中的权力交给有才能的人去管理。主张权能分离是为了处理好政府与人民之间的关系。孙中山看到了西方国家中人民与政府之间的关系的恶化。在西方，选举以后，人民与政府便没有发生直接的关系了。这样，难免政府在行使权力的过程中侵犯人民的利益。“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”所以为了确保人民的利益，还要对权力进行有效的监督与制约。人民有四大直接民权，就可以有效监督。人民有权、政府有能，这样的政府与人民的关系是互动的，人民不再反对政府。权能分离实质上解决了“民权发达”与“政府万能”的矛盾，使政府处于人民的控制之下，避免权力的异化。在人民与政府互动的关系基础上，孙中山提倡建立有力政府，政府“若是要他发生很大的力量，是强而有力的政府，那么这个政府所做的事业当然是很大，所成就的功效也当然是极大。”[6]

二、五权宪法的不足

孙中山的五权宪法，继承了西方的“三权分立”思想是进一步发展，提出“五权”。五权是政府享有的，与此相对应的是四大直接民权。孙中山的五权宪法，对西方分权思想进一步发展，在权力的制衡上提出政权与治权的制衡。五权宪法在实践中并没有得到贯彻，在理论上也有不足之处。

（一）五权没有从根本上解决权力的问题

孙中山的分权思想，无论人民与政府分权的四权思想，还是政府内部分权的五权思想，是鉴于西方的分权思想上的种种流弊而提出的。西方分权建立分权制度，反对封建的特权，反对专制，其原始的目的并不是为了发展民主，而是为了防止专制，为了防止人民权力的过大。孙中山提出五权分立，希望达到权力的平衡。孙中山主张监察权从立法权中独立出来，考试权从行政权中独立出来，从而达到行政与立法的平衡。在他看来，把考选权分出来主要是行政权力的过大，而不是从行政权力本身质出发。行政权力过大，就会削弱司法权、立法权。欧美没有独立的考试权，由行政机关来兼有考试权选举和委任都有流弊。孙中山看到了这些弊端，而这些流弊并非是由于选举和委任本身带来的，而是在选举或委任的过程中的不合理的规则导致的。所以，改变这种弊端的手段不在于取消这一方式，而在于改进这种方法，采用考选的方式，把它们的优点都结合起来。至于纠察权，在孙中山看来：“裁判人民的机关已经独立，裁判官吏的机关却仍在别的机关之下，这也是论理上说不去的，故此机关也要独立。”[7]进行监察就是对官吏来进行的，那些就应由委托官吏的机关所来进行。孙中山的五权宪法思想是近代进步的民主政治思潮。然而，大多数革命党人对孙中山的国家政体形式并没有过多关注，以致于五权宪法在辛亥革命后并没有得到付诸行动。1912年3月11日公布的《中华民国临时约法》总纲的第4条“中华民国以参议院、临时大总统、国务员、法院行使统治权。”[8]在政体上并没有体现出五权宪法的内容，依然是典型的三权分立思想，这三权中，作为临时大总统的权力依然过大，基本上是借鉴了美国的政体模式。对此，孙中山后来谈到：“就是民国的约法，也没有规定具体的民权。在南京所订民国的约法，内中只有‘中华民国主权属于国民全体’一条是兄弟所主张的，其余都不是兄弟的意思，兄弟不负这个责任。”[9]孙中山的分权思想，提出人民与政府分权和政府内部分权。分权是出于对权力的过分集中、防止专制的一种方式。在权力制衡上，孙中山主张直接政权与间接治权之间相互制衡。孙中山的分权思想并没有解决权力的根本问题。在权力的来源问题上，孙中山看到了权力来源于人民，主张人民应该享有权力。这无疑是一大进步。他没有看到在权力的来源上最本质的还是在于对生产资料的占有。政体具有相对的独立性，影响政体的因素很多，从根本上来说，政体还是由国体来决定的。在政府内部的分权上，孙中山是从权力的制衡出发。至于政府内部的分权，应按照政府的职能来划分。必要的时候，行政权力的加强也是可以。现代社会的发展也证明了这一点，就是议会至上的英国，其行政权力也逐渐加强。权力的制约不在把权力给分散，削弱某一项权力就可以的了，关键在于建立健全有效的对权力进行监督机制。

（二）“权能分离”与直接民主相矛盾

孙中山把国家权力分为两部分：一个是“政权”，或称“民权”，简称“权”;一个是“治权”，或称“政府权”，或简称“能”。“权能分离”体现了主权在民的思想。权能分离，就是为了创造一个为人民谋利的万能政府，人民把“治权”交出去，同时要保证人民掌握“政权”。孙中山提出权能分离，是为了改变人民对政府的态度的措施。人民有四大直接民权，但人民并没有足够的能力进行治理。在先知先觉、后知后觉、不知不觉三类人中，孙中山把人民看作是扶不起的阿斗。“现在成立共和政体，以民为主，大家试看这四万万人是那一类人呢？这四万万人当然不能都是先知先觉的人，多数人也不是后知后觉的人，大多数都是不知不觉的人。现在的民权政治是要靠人民作主的，所以这四万万人都是很有权的，全国很有权力能够管理政治的人就是这四万万。大家想想，现在的四万万人就政权一方面来说是像什么样的人呢？照我看起来，这四万万人都像阿斗。中国现在有四万万个阿斗，人人都是很有权的。”[10]正是这样，有权的人民必须把手中的权力转让出去，让有才能的人进行治理。“讲到国家的政治，根本上要人民有权，至于管理政府的人，便付之于有能的专门家。”[11]管理国家不是一般的人能够胜任的，孙中山提出专家治国有其合理性。孙中山在提出的建国步骤为人军政、训政、宪政三个步骤。为什么有个训政时期，原因就在于中国大多数人是无知的。在训政时期，就是要教育人民，使他们具备有一定的参政知识和政治技能。孙中山的民主观，是以人民直接行使四大民主权利为基础。权能分离，把人们看作是不知不觉的阿斗，在一定程度上是否认人民的参政能力。这与他主张人们享有直接民权相违背。在权能分治的实现方式上，在他看来，人民有权、政府有能，由全体人民直接行使权力是很难办到的，就要通过国民大会来实现。国民大会由每县选举一代表组成，行使中央权力。由人民选举产生代表人民参加国民大会去行使人民的权力。这是代议制的间接民主，并不是直接民主。当然这样一种直接民主和间接民主相结合的方式在发展民主政治中是值得学习的。如果由选举产生代表人民行使权力，这与他主张的人民享有直接民权有矛盾。孙中山并没有解决人民代表与人民之间的权力关系。

孙中山在吸收中西政治文明的基础上提出不同于西方资本主义国家的伟大尝试，他的五权宪法思想还在发展之中。孙中山一生大部分时间处于颠沛流离之中，直到他去世时，中国革命还处于其所设计的“军政时期”，政府还没有还政于民，“五权宪法思想”还没有在实际的政治生活中得以实现。尽管如此，孙中山提出五权宪法的全民政治、权能分离、均权制度、地方自治等思想，是近代民主的进步，对现代中国政治发展仍然有借鉴意义。

[1][7][8]孙中山.孙文选集(中)[M].广州:广东人民出版社,2006.171,173.275.

[2][9]孙中山.孙文选集(下)[M].广州:广东人民出版社,2006.12,31－32.

[3][4][5][6][10][11]孙中山.孙文选集(上)[M].广州:广东人民出社,2006.678,582,569,583,561,567.