深化乡镇机构改革的几点思考

王精兵

(中共临湘市委党校，湖南 临湘 414300)

在构建社会主义和谐社会过程中，乡镇机构改革在探索中积极推进，不断深化。随着社会主义市场经济体制的不断完善和新农村建设的持续发展，现行的乡镇机构管理体制、机构模式和运行机制，在运转过程中又出现了诸多困难和矛盾。进一步深化乡镇机构改革又成为了新课题。本文试就当前乡镇机构改革深化问题试作一粗浅的探析。

一、深化改革的深层原因

乡镇机构是党和国家的基层组织，乡镇机构在不同的历史时期，必定要承担特定的职能职责，并发挥其重要作用。推进乡镇机构改革，对于建设“生产发展，生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村，具有深刻的政治、经济、社会动因。然而当前乡镇机构效能与客观需要还有许多不适应：一是乡镇职能定位、机构设置、服务体系与乡镇新农村建设的新要求不相适应；二是乡镇财政体制、债务负担与农村基层政权正常运转和公共服务的新要求不相适应；三是乡镇行政管理权限、统筹协调能力与承担的职责任务和社会管理的新要求不相适应；四是乡镇机构编制配备、干部综合素质与建立精干高效的“小政府、大服务”的新要求不相适应。这些表明深化乡镇机构改革势在必行、迫在眉睫。

二、深化改革的基本原则

我国的乡镇机构改革是一种先经济后政治，“自上而下”进行的改革模式。采用这种“帕累托改进式”的渐进方式，积极稳定，符合国情。但是在改革过程中，乡镇机构无法回避角色的两重性，一方面是改革的推动者、实施者，另一方面是被改革者，是改革的对象，是“要自己拿手术刀给自己动手术”。作为改革主体，在当前城乡分治的体制下，必须理性理智并一以贯之地把握深化改革的基本原则。第一、与时俱进，贴近时代。要更新陈旧的思想观念，选择时代的价值标准，克服传统的习惯因素。第二、锐意进取，敢于创新。每一次机构改革，既是一次自我革命，也是一次自主创新的过程。要敢于突破旧的机构体制和既得利益的束缚，用创新的思维构建新的管理体制和机构运行机制。第三、因地制宜，循序渐进。由于区域发展不平衡，乡镇情况差异较大，乡镇机构改革的方式方法要实事求是、因地制宜，分类指导、循序渐进。第四、精干高效，服务民众。要坚持立党为公、执政为民的宗旨，坚持以人为本的理念，以带领农民群众致富奔小康为出发点，努力建设精干高效、运转协调，急群众所急、想群众所想，真正服务于民众的乡镇基层政权。

三、深化改革的主要路径

（一）界定职能，准确定位。乡镇机构改革，要做到准确定位，确保角色“到位”。对该由乡镇机构管的事，要切实管住管好，不能“缺位”，不该由乡镇机构管的事坚决减下去，不能“越位”。新阶段乡镇机构的基本职能是执行政策法规，推动经济发展，搞好社会管理，加强市场监管，强化公共服务，维护和谐稳定。执行政策法规是乡镇工作的基本要求，推进乡镇经济发展、搞好社会管理、加强市场监管、强化公共服务是乡镇工作的主要职能职责；维护和谐稳定，是乡镇工作的重大使命。

（二）整合职能，转变方向。一个真正服务于民众的乡镇机构，应该是将以人为本作为基本价值取向，强化社会管理，为农民提供公共服务，引领广大农民走向共同富裕的机构。现阶段改革乡镇职能要适当调整乡镇机构管理职能，切实把工作重点转移到对农户和各经济主体示范引导，提供政策服务以及加强市场监管，营造发展环境上来，要努力提高乡镇社会管理和公共服务水平；转变社会管理方式，变单纯依靠行政手段为综合利用经济、法律、行政和思想政治工作等手段开展工作；管理模式要从微观向宏观转变。

（三）理顺关系，创新机制。乡镇机构改革必须通过体制创新改变职能不明、权责不分、关系不顺的现状，这是提高行政绩效的有效途径。首先要理顺县乡之间关系，把权力的必要集中和必须下放结合起来，按照“责、权、利”相结合原则，重新划分乡镇行政事业机构的人、财、事权，改变“权在县上，利在线上，责在乡上”的现象。要强化乡镇机构在地域性、社会性、群众性、服务性工作中的综合统筹协调能力，完善农村社会化服务体系。其次，要理顺乡镇内设机构、下设站所之间的关系。乡镇内部机构的设置，要遵循决策、监督、执行适度分离的原则，党政联席会议为决策机构，党委、人大、政府综合办公室为监督机构，其它办公室为执行机构。同时，明确办站所的工作职责，做到分工合理，避免交叉重叠；要完善办所站之间协调运转机制，形成既有分工又有合作、运转协调的新格局。

（四）精简机构，降低成本。随着乡镇职能的重新定位，因地制宜撤乡并镇，扩大乡镇规模，是整合行政资源，积聚行政能量，降低政府运作成本的有效途径。乡镇机构设置要按照精简高效的原则限额设置。各区域、各乡镇可以根据经济发展状况、产业特点、工作任务的不同进行合理设置。如特大乡镇和中心镇，可以增设城镇建设管理办公室；社会保障工作任务重的乡镇，可以单设社会保障服务所等。乡镇领导职数要按照类别大小控制在5-9名，鼓励交叉任职。内设机构一般应控制在3-5个，下设站所宜控制在6-7个。

四、深化改革的保障机制

第一，强化机构编制管理，维护机构改革和编制管理工作的严肃性。各级机构编制部门是机构改革的职能部门，强化机构编制管理是推进和巩固机构改革成效的重要手段。各级党委、政府要加强对机构编制工作的领导。凡涉及机构编制的事宜，必须由机构编制部门一家研究提出意见，编委会集体研究决定，重要事宜报常委会议研究决策，实行主管领导“一支笔”审批，机构编制部门一家行文的审批制度。要增强机构编制管理法治意识，淡化人治观念，防止违反机构编制管理规定的现象发生。同时，要加快地方政府机构编制管理的法制化建设，运用法律手段控制机构编制膨胀，运用法律手段来推进机构改革。

第二，建立监督约束机制，树立机构编制管理工作的权威性。乡镇机构编制工作，“大砍不如严管”。要把乡镇机构编制管理工作列入上一级党委政府的督查考核范围，纳入目标管理考核。要积极探索建立乡镇人员编制经费预约束机制。把乡镇人员编制与财政经费预算相结合，从源头上控制乡镇机构和人员的盲目增长。

第三，积极推进乡镇综合配套改革。在财政管理体制改革上，要进一步明晰县乡财权、事权，合理划分财政收支，规范县对乡镇转移支付制度，推动“乡财乡用县监管”，“村财民理乡代管”等制度。在农村卫生管理体制上，完善乡镇卫生机构卫生行政部门集中统一管理制度，推进乡镇卫生院分类管理，实行村卫生室一体化管理，建立突发公共卫生应急管理体制和机制，加快农村合作医疗制度建设。在农村社会保障体制改革上，要建立和完善农村社会保障体系，规范健全各项社会保障制度。