官员问责制度的现有问题与完善途径

孙彩红

(中国社会科学院，北京 100732)

近两年社会对官员问责的关注越来越多，官员问责制度在不断推广着，并发挥出其制度效益。而且，2008年由于一系列重特大责任事故中许多官员引咎辞职或免职而被媒体称为“官员问责年”，2009年5月通过的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》成为问责制度推进的又一个重要标志。但是，从近年问责事故与案件来看，官员问责制还存在许多缺陷。如许多违法违规的政府官员行为没有被问责和追究，被追究的责任形式较单一，被问责官员悄然复出等等。这也是对问责制度进行反思的一个现实缘由。

一、官员问责过程中仍然存在的缺陷和问题

近几年，对于官员问责，从规章制度到责任追究结果等方面都取得了不少进展，但结合现实进行深层次分析，仍存在一些不容忽视的问题，须引起高度重视。

1．追究责任事项的范围比较狭窄

近年来，对政府及其官员的责任追究还多限于重特大责任事故，对于平常的决策失误、用人失误等还没有严格追究。在决策上失误，或在作风、道德、纪律等方面违规被问责的官员很少，更多的是大事化小、小事化了，直至最终逃避了追究。在不少领域，政府的决策几乎是无责任风险的决策，即使决策失误以致国家利益和社会公众利益遭受损害，决策者也不受责任追究，甚至还会用各种各样的所谓客观理由来推卸责任。这种问题根本上源于决策主体的权力与责任不对等、不平衡的矛盾。据审计署报告披露，每年由于政府的决策失误造成的经济损失达上百甚至上千亿元。

正是由于决策者和有关领导不会因这些失误的决策而受到惩罚，他们才会在制定政策和决策时敷衍了事、滥用特权，不慎重考虑给民众带来的严重后果，导致政策和决策制定的责任缺失。“在政府的决策不受审查、不可争论的地方，腐败的危险、公共资源（包括外援）被滥用的可能性就会大大地增加……封闭的决策有助于增加政府决策失误的风险和出现负面反应的风险。”[1]因此政府决策信息的公开和透明度对于改进和提升其责任性关系重大。

2．责任法律体系及执法存在缺漏

问责政府的法律缺失既包括立法方面法律体系的不系统、不健全，也包括执法方面的有法不依和违法不究等种种变异行为。实质上，各地由于在行政问责范围、标准和程序上缺乏统一性、规范性和严肃性，致使问责依旧停留在“问责风暴”阶段。

到目前为止，我国还没有一部统一的政府责任法。从现有法规来看，也还是缺陷不少。有些行政法规在法律责任部分几乎都是规定作为行政相对方的公民的责任，而缺少对政府执法和职能部门及人员的违法失职行为的责任追究与制裁程序，甚至有些单行法律法规中对政府责任的规定几乎处于空白状态。即使有些法律法规中设定了政府责任的内容，也是十分笼统，实际上对具体的违法责任并不明确，操作性不强，而且还缺少责任追究的启动机制，最终的结果就导致了责任的虚化，使行政人员放弃或逃避了对人民负责的要求。从一系列典型事故处理决定的依据也可以看出，问责依据基本上是各种行政规定，还没有正式、统一的法律。从法律依据的角度考察，问责制还远远没有达到成熟和完善的程度，重点需要解决的是法治化问题。

除了政府责任的实体法律不健全、不完善，法律缺陷还表现在许多法律法规没有得到现实的执行。行政诉讼法、国家赔偿法、行政许可法等都有许多条款到目前为止还没有得到严肃执行和落实，仍处于法律条文状态，或处于口号阶段。因此在某些领域里并不是法律文本缺失或不健全，而是政府行政人员执行法律意愿不强烈，执法法律能力欠缺，从而导致违法违规的不负责任的行政行为和现象的发生。

3．问责环节与链条脱节

官员问责的环节和链条存在脱节现象。目前问责制的矛头多数指向各地政府的行政首长，从许多地方政府出台的各种行政首长问责办法和规定也可以看出来。但是，除了地方行政首长，其他政府组成人员和官员，也应该在问责的范围之列，不管负有直接责任、还是间接责任，都应该有相应的法律监管和制度约束，来保障所有政府人员都做到责任行政。

对于不同部门的责任追究没有衔接起来。例如，在浏阳市镉污染事件中，湘和化工厂自2004年4月未经审批建设炼铟生产线并导致镉污染，直到2009年4月才被迫停产。一个企业影响村民饮用水安全长达5年，浏阳市环保局局长和分管副局长被停职，完全理所应当。且不说这种停职的责任追究措施本身不够严厉，从对相关部门责任追究来看，就存在责任链条脱节问题。从项目引进到工程上马，再到污染事件久拖不决，百姓利益长期受损，实质远非环保部门一家之过。与这些问题相关的其他政府部门及干部也难逃其责，但实际上在责任追究方面没有做到无缝连接。这也是许多部门之间相互推诿责任的一个重要现实缘由。

4．责任制度与体系的缺陷

从问责的过程和结果看，还不够公开和透明。特别是近两年大批被问责官员的悄然复出，已经引起了社会公众对官员问责制的怀疑，甚至认为问责制就是一种形式主义。例如：两年前因“黑砖窑”虐工恶性事件被问责的山西省临汾市洪洞县原副县长王振俊复出，担任该县县长助理，“目前仍享受正科级待遇”。无独有偶，贵州省瓮安县原县委书记王勤也在被问责后不久调任黔南州财政局副局长。一些地方的问责仅仅为了暂时平息民愤，或者转移公众注意视线，对一些责任人明降暗升、另外委以他任等。

追究官员责任的形式和责任体系还不健全。目前，对政府官员追究责任最多的形式就是引咎辞职，而对这些人应当承担的法律责任、经济责任或者刑事责任还处于不完善或休眠状态。更有甚者，一些地方政府部门出于淡化事件影响的考虑，将问责之后的免职、辞职作为替代刑事责任的理由，这样行政问责就被异化了。

通过这些现实问题可以看出，我国尚待形成一整套成熟健全的制度或机制，这将影响问责的真实性和有效性。我们并不是说有了问题的官员不能复出，但需要相应的制度规范，至少应该有一个合理的程序和更加严格的考核机制，以防问责变质为形式主义。需要明确的是官员复出所需条件、正当理由、公开民主的程序，如果无理、无据、无程序，那官员的复出就很难让群众心服口服，问责制度本身可能就成为公众质疑的对象，从而导致政府威信下降。

二、健全和规范官员问责制度的重要途径

针对官员问责过程中的主要问题，我们应该从“对什么事项问责、依据什么、怎样问责、以什么形式追责、怎样监督问责”的角度，提出全面完善和规范官员问责制度的途径。其中需要重点强调的有如下几个方面。

1．拓宽问责范围和明确问责事项

拓宽问责的领域和范围。不仅安全责任事故需要问责，而且官员的上任承诺、公开声明、用人署名，特别是公共决策包括日常决策和重大决策，都应当纳入问责的常态视野之中。在这里，要求政府必须转变对问责的认识，问责不仅仅限于出现伤亡的重特大事故上，而且在给国家和社会造成重大财产和经济损失等方面的决策失误或违法滥用权力等行为都要纳入问责的视野和范围，真正使得政府及其人员的责任与其行使的权力统一对等起来。

明确问责的事项。政府及其行政人员的哪些行为和事项必须承担责任，受到追究和惩罚，都要作出明确规定。可参照各地对行政问责的情形和范围，制定全国统一的原则性的问责事项范围，以此保证政府及人员的所有违法失职、滥用权力等行为都受到相应的责任追究。

2．制定统一的政府责任法

我国至今还没有一部关于政府责任的全国性统一的法律。前已简述，不少地方都制定了行政问责实施办法或规定，但由于参差不齐，法律位阶低，实践效果差，加快出台统一的政府责任法律已势在必行。在修改和完善与政府责任关系密切的政府组织法、行政监察法的基础上，借鉴国外政府责任的立法加快我国责任政府的法律法规体系建设。例如，美国在1978年就制定了《监察长法》，1996年还制定了《政府责任法案》[2]。其他国家，像新西兰政府也制定并实施了《1975年监察专员法》和《1982年官员信息法》等对政府权力进行监督和责任追究的法律。这些可供我国在对政府及官员的责任立法的过程中进行有针对性的借鉴。

制定全国统一的《政府责任法》或《政府官员责任法》，以保证不同的行政人员在不同地方的政府中，只要是做出同样性质的违法失职行为都将受到同样的对待和同等的追究。而且应由全国人大常委会来制定这种统一的政府责任法，以保证法律效力的高层次性以及法律的权威性。而且，在这一法律中，要特别明确不同层次的政府和不同政府部门之间的职责关系，保障问责在各个相关部门之间的有效衔接。

3．规范问责程序和具体制度

设立合法合理透明的问责程序，这是有效进行责任追究的程序保障。公正、合理的法律程序是现代法治的重要基石，也是建构责任政府的重要标志。除了责任政府实体法的创立、修正与完善之外，规范行政问责的程序，如立案、调查、申辩、审议、决定、复议、申诉等，这是追究政府及其行政人员责任的重要程序保障。

进一步健全问责制度，提高问责的规范性和制度化的程度。要按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正的原则，建立健全行政问责的制度体系。要规范行政问责的主体及其权限，解决由谁来问责的问题；规范行政问责的客体及其职责，明确责任种类及责任追究方式；规范行政问责的事由和情形，明确哪些行为应当问责，哪些行为可以免责；实现行政问责的规范化和制度化。

制定问责的公开制度。问责的过程和结果都要公开，让社会公众明白。或者说，必须保障公民在官员问责过程和结果中的知情权和监督权。还要完善行政问责的监督机制。在问责过程中，谁来监督、监督什么、如何监督必须给予制度化，这也是问责制度的重要保障机制。

解决问责的后续制度跟进问题。目前多数是引咎辞职就算了事，这也是导致问责遭到质疑的重要原因。因此必须建立对问责官员的后续处理机制。对于被问责的官员，到底哪些不能重新担任公职；哪些可以复出，新任职务与原职务的级别关系，重新任用的条件和程序是什么等等，都需要一套规范的制度来约束。

4．整合责任体系以全面追究责任

对官员进行问责，最终涉及究竟追究哪些形式和类型的责任，这就是责任体系要解决的问题。健全政府责任体系，必须在保留传统责任形式优点的基础上，以新型责任行政范式的责任体系为主要内容，设计有效的责任体系。其中需要强调如下责任形式。

（1）强化政策责任。因为许多政策和决策失误导致的损失远远没有造成众多人员伤亡的责任事故那样引起社会公众的关注，所以对于政策责任的追究也就很不到位，这也是今后建设责任政府必须强化的一种责任形式。在条件成熟时，可考虑制定《领导决策权力与责任规范》，对领导决策的权力与责任进行合理的授予和限定，并对决策中滥用职权、玩忽职守、推诿扯皮等导致损害的不良行为做出具体的惩戒规定，强化决策失误责任追究。

（2）完善法律责任。实现责任政府必定离不开法律责任追究和承担，这是实现依法治国目标和遵循依法行政原则的本质要求。按照法律责任所依据的法律层次和效力的不同可以分为宪法责任（违宪责任）和一般的法律责任。对于宪法责任的追究，建议在全国人大设立专门的违宪审查委员会，对于政府及其人员违反宪法的行为加以追究和制裁，对省委书记的诉讼和违法责任的追究，也不应例外。政府及其人员承担的一般法律责任，主要有行政法律责任、刑事法律责任、经济法律责任等几种责任形式。这三种责任是违反不同的法律规范而产生的，各种法律责任之间是不能相互替代的，否则会导致严重的违法行为得不到严厉追究和惩治，将会降低违法违规行为的成本，同时也会削弱责任追究的效度。

（3）追究职业责任。社会分工的加速发展，使得政府对社会公共事务管理的专业化和技术化发展趋势加快，为专业人员在政府领域里自由运用专长提供了相当大的空间。如何保持专业行政人员的责任性就成为新课题，为此提出一种职业责任的形式来平衡专业行政人员的专业权力与接受公共制约和承担公共责任之间的关系。在政府管理的一些领域，所需技术性要求和专业化程度越来越高，使管理难度逐渐增大，需要用特定的职业管理标准来约束，使管理人员承担起一定的职业责任。譬如国家质量技术监督局、食品药品监管局，在履行职责过程中需要专业技术知识，除了其他形式的责任，还须用专门职业标准来规范这些领域的管理人员的行为，以保证合法履行职责，承担起应有的职业责任。

（4）增加回应性责任和协商性责任。“回应性的责任模式是以行政行为的结果或绩效促使行政官员负责任的手段。协商性的责任模式则是以公众评论、公开性和透明性行政作为负责任的手段。”[3]这些新型责任类型和模式都是以政府信息公开以及政府与公众的公开交流和沟通为前提的。政府的政策制定与决策执行等行为都越来越具有复杂性，离开了公开和透明的行政，其他主体对其监督和制约就成为空谈，也就不利于追究这种新型的责任。

从以上对各种政府责任形式分析的结果可以得出，建构了有机整合的责任体系，才可能确保对政府人员的每一类、每一种违法违纪、失职渎职等行为进行相应形式的责任追究。

5．保护公民的政治监督权利

政府在行使权力过程中要真正做到对民负责，还离不开公民的社会监督，因此，依法保护公民对政府的政治监督权利的实现就成为真实问责必须解决的一个问题。目前在中国公民的政治权利状况方面，公民的批评权、控告权、检举权等基本权利还未完全实现，公民由于提出对国家行政机关领导和工作人员的检举、控告甚至是批评，都会遭到各种威胁、乃至打击报复。这是政府责任缺陷的一个外在表现，因此在加强维护和实现公民的政治监督权方面应有新的制度和举措。

为此笔者建议，制定全国统一的《举报人保护法》。美国早在1989年就制定了《保护举报者法》，使公民与政府雇员在揭露政府内部不道德或不良行政行为时，避免遭到报复，利于及时发现并制止政府中的违法失职行为。新西兰也制定并实施了《保护检举者法案》。借鉴国外的这些保护举报人的法律，以中国宪法中公民的建议权、批评权、控告权、检举权为基础，以刑法中的有关条款为参照，由全国人民代表大会常务委员会制定中国的保护举报人和检举人的法律。一是对政府行使公共权力的界限定规，使政府的各种违法失职行为尽早被揭露出来并得到及时的追究和惩治。二是对公民基本参政权利给予切实的保护，提升人民群众监督行政机关的法律效力、权威性与层次性。这也是责任政府实现路径的一个创新之处。

为了全面落实群众监督的权利，还要建立群众监督的平台，畅通群众监督的渠道。这些举措关系到群众的意见和建议能否全面、准确、及时地反馈给各级政府，能否使政府负责任地解决群众反映的问题。因此，各级政府要不断探索群众监督的有效机制，从而给政府的行政管理施加一种外在的社会压力，推动责任政府的实现。

建构责任政府是中国政府改革的目标选择，它不仅是解决国内社会发展问题、提升政府管理能力和有效性的客观要求，还是提高国际竞争力、顺应世界政府变革潮流的必然选择。而官员问责制度是建设责任政府的关键内容，因此，必须从法律依据、制度设计、责任体系、权利监督等方面来进一步完善和规范官员问责制度，从而为责任政府的建构奠定重要基础。

[1]刘军宁等．公共论丛——市场逻辑与国家观念[C]．北京：三联书店,1995．73－74．

[2]Government Accountability Act of 1996,Washington,DC：USGPO,1996．

[3]Tero Erkkila．Governance and Accountability－A Shift in Conceptualisation?Annual Conference of European Group of Public Administration,Sep．2004,p．6．