项目融资ABS模式与PPP模式在城市可持续发展中的运用

吴时舫

(襄樊学院 管理学院,湖北 襄樊 441053)

项目融资ABS模式与PPP模式在城市可持续发展中的运用

吴时舫

(襄樊学院 管理学院,湖北 襄樊 441053)

城市的可持续发展是一个长期而艰巨的发展过程,需要大量的投入,需要应用大量的融资手段。文章对新兴的ABS(A sset-Backed-Securitization)、PPP(Pub lic-Private Partnerships公私合伙制)项目融资模式以及应用形式进行比较研究,为拓宽城市基础设施投融资渠道提供借鉴,以适应城市可持续发展的要求。

项目融资;ABS;PPP;城市发展

城市是一个国家或地区的经济、政治和文化中心,是以人为主体,以自然环境为依托,以经济活动为基本内容,按自身规律不断运转,社会联系极为紧密的有机整体;是人类集中、高效率地利用自然资源,土地资源,空间资源和智力资源,创造物质文明和精神文明的载体;是设施建设、经营、管理和服务为一体的社会实体。城市的发展是社会经济发展的结果,但城市在发展的同时也产生了一系列日趋严重的城市问题,如人口剧增,资源过度消耗、环境污染、生态破坏、交通阻塞等,从而使人类住区环境受到严重破坏。在这种严峻的形势下,人们逐渐认识到城市可持续发展的重要性。[1]

随着工业化和城市化的不断深入,基础设施建设对城市可持续发展产生越来越重要的影响,甚至成为制约现代城市发展的瓶颈,究其原因在于基础设施建设资金短缺,投融资渠道不足。对传统基础设施投融资模式以及新兴的ABS(A sset-Backed-Securitization)、PPP(Pub lic-Private Partnership s公私合伙制)以及各种应用形式进行比较研究,探讨拓宽基础设施投融资渠道是必要的。

一、ABS(A sset-Backed-Securitization)模式

ABS(A sset-Backed-Securitization资产证券化)是以项目所属的资产为支撑的证券化融资。具体而言,它是以项目所拥有的资产为基础,以项目资产可以带来的预期收益为保证,通过在资本市场发行债券来募集资金的一种项目融资方式。这种融资方式是由原始权益人将其特定资产产生的、未来一定时期内稳定的可预期收入转让给专业公司(SPV),由专业公司将这部分可预期的收入证券化后,在国际或国内资本市场上进行融资。这种融资方式的关键在于是否存在稳定的可预期的收入。由于ABS方式隔断了项目原始权益人自身的风险和项目资产未来现金收入的风险,使其清偿债券本息的资金仅与项目资产的未来现金收入有关,加之在国际高等级证券市场发行的债券是由众多的投资者购买,从而分散了投资风险。因此,ABS成为近20年来发展最为迅速的融资工具[2]。

ABS融资由于能够以较低的资本成本筹集到期限较长、规模较大的项目建设资金,因此,对于投资规模大、周期长、资金回报慢的城市基础设施项目来说,是一种理想的融资方式,可以广泛应用于电信、电力、供水、排污、环保、大型工业项目、资源开发型项目等领域的基本建设、维护、更新改造和扩建项目中。

(一)实施ABS模式现存的问题

1.法规问题

改革至今,我国已相继出台了《担保法》、《保险法》、《票据法》、《证券法》等法规。可以讲我国已初步构筑了ABS融资所必要的法律框架,但由于ABS的运作必须严格按照法律条约,所以仍需政府部门制定具有针对性的法律法规。如确认SPV与原始权益人之间“真实销售交易”的具体标准;规定交易程序的透明度等。立法的基本目的是规范ABS运作过程中各交易主体的行为,保护各方的合法权益,为ABS在我国的运作创造良好的法律环境。

2.SPV的组建问题

组建SPV是进行ABS融资的基本前提。SPV作为原始权益人进入国际高档证券市场的中介媒体,必须满足一些严格的条件。目前,由于各方面的原因,国内金融机构基本上还不能达到SPV的要求。因此,现阶段较适宜的途径主要有两条:一是直接聘请国际著名金融机构作SPV;二是与国际著名金融机构通过合资、合作的方式共同组建SPV。但是,这些只是权宜之计。从长远看,着手培养国内金融机构成为SPV才是最终解决问题的方法,为我国在国际高档证券市场上大规模开展ABS奠定基础。

3.外汇兑换问题

采用ABS方式所募集的资金表现为外币形式,但证券化资产产生的现金流基本上是以本币为主,因而SPV需要将本币兑换成外币以清偿所发债券的本息。这样能否及时、安全地将本币兑换成外币就成为SPV所必然面临的问题。对此,我国政府应利用外汇储备充足的有利条件,对ABS的汇兑予以明确保障。这样既可以增强外国投资者对我国ABS融资的信心,又可以改善和树立我国政府和企业在国际资本市场的良好信誉和形象。

4.人才培养问题

ABS融资涉及证券、担保、非银行金融业务等多方面,具有较强的综合性。这就对从事ABS业务的人员提出了较高的素质要求。而目前,我国只是刚接触ABS,对其尚缺乏深入研究,更缺乏能够在国际高档证券市场上进行ABS操作的专家。因此,为了推动ABS在我国的发展,必须加快培养ABS方面的人才。

(二)ABS模式融资案例

2006年6月,国内首只以市政公共基础设施收费收益权进行资产证券化的产品——“南京城建污水处理收费资产支持收益专项资产管理计划”获得中国证监会批准,开始正式面向合格机构投资者发售。

该项目以南京城建未来4年的污水处理收费收益权为基础资产,发行规模为7.21亿元的专项计划受益凭证,东海证券为该产品的管理人,上海浦东发展银行为受益凭证的本息偿付提供不可撤销的连带责任担保并对专项计划的资产进行托管。专项计划各期受益凭证获得了上海远东资信评估有限公司给予的最高评级。本专项计划受益凭证的流通转让通过深交所大宗交易系统进行。

二、PPP(pub lic-p rivate partnership)模式

PPP模式即Public-Private-Partnership的字母缩写,是指政府公共部门和私人部门合作完成基础设施的投资和建设,以满足城市对基础设施的需求。采用这种融资形式的实质是:政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。在1985—2008年间,全球融资额超过4 500亿美元约有1 100个大型交通基础建设项目采用PPP模式。近年来,在英国、澳大利亚、新加坡、南非和加拿大等国纷纷设立专门的政府机构或部门来便利PPP模式的实施。[3]

在一个典型的PPP项目里,政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司(SPV)签定特许合同。特殊目的公司(SPV)一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成股份有限公司,专门负责项目的筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议,这个协议不是对项目进行担保的协议,而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定,这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。在PPP模式下,项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作,通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束。[4]广义PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类。

(一)外包类

外包类PPP项目分为模块式外包(ComponentOutsourcing)和整体式外包(Turnkey)。模块式外包(ComponentOutsourcing)分为管理外包和服务外包。管理外包(M anagem entContract):政府以一定费用委托私人部门代为管理某公共设施或服务,例如城市垃圾处理等。合同期限一般为3～5年。服务外包(Service Contract)政府以一定费用委托私人部门代为提供某项公共服务,例如设备维修等。合同期限为1～3年。整体式外包中包含DB、DBMM、O&M、DBO几种模式:

DB(Design-Build-Transfer),设计-建造:私人部门按照公共部门规定的性能指标,以事先约定好的固定价格设计并建造基础设施,并承担工程延期和费用超支的风险。因此私人部门必须通过提高其管理水平和专业技能来满足规定的性能指标要求。

DBMM(Design-Build-M ajorM aintenance),设计-建造-主要维护:公共部门承担DB模式中提供的基础设施的经营责任,但主要的维修功能交给私人部门。

O&M(Operation&M aintenance),经营和维护:私人部门与公共部门签订协议,代为经营和维护公共部门拥有的基础设施,政府向私人部门支付一定费用。例如城市自来水供应、垃圾处理等。合同期限一般为5～8年。

DBO(Design-Build-Operate)(Super Turnkey),设计-建造-经营(交钥匙):私人部门除承担DB和DBMM中的所有职能外,还负责经营该基础设施,但整个过程中资产的所有权仍由公共部门保留。

外包类PPP项目一般是由政府投资,私人部门承包整个项目中的一项或几项职能,例如只负责工程建设,或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务,并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中,私人部门承担的风险相对较小。

(二)特许经营类

特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资,并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。包含传统的TOT和BOT等模式。

BOT是英文“Build-operate-Transfer”的缩写,译意为“建设-经营-转让”,是私营企业参与基础设施建设,向社会提供公共服务的一种方式。BOT方式,即投资、建设与经营管理方式,不仅在发达国家取得了很大成功,而且在发展中国家也有一定程度的进展。BOT方式在不同的国家有不同称谓,我国一般称其为“特许权”。BOT方式有传统的BOT与发展了的BOT之分。传统BOT的概念指“政府部门就某个基础设施项目与私人企业(项目公司)签订特许权协议,授予签约方的私人企业来承担该基础设施项目的投资、融资、建设、经营与维护,在协议规定的特许期限内,这个私人企业向设施使用者收取适当的费用,由此来回收项目的投融资、建造、经营和维护成本并获取合理回报;政府部门则拥有对这一基础设施的监督权、调控权;特许期届满,签约方的私人企业将该基础设施无偿移交给政府部门”。

发展了的BOT指自BOT在80年代兴起后,经过十几年的发展,已衍生出20多个变种,其中比较有名的有BOOT,即“建设、拥有、经营与转让”,BOO,即“建设、拥有与经营”等。BOT的发展变化,正好说明了BOT方式有很强的生命力,它不仅在发达国家,而且在发展中国家,都得到了较为广泛的应用,特别是亚太的一些国家竞相采用BOT进行基础设施建设。

TOT(Transfer-Operate-Transfer)模式。TOT即转让-运营-转让。是指将建设好的公共工程项目,如桥梁、公路,移交给外商企业或私营企业进行一定期限的运营管理,在合约期满之后,再交回所建部门或单位的一种融资方式。在移交给外商或私营企业时,建设单位将一次性取得一定额度的资金以再建其他项目。这一方式在一些地方比较流行,如上海的南浦大桥和杨浦大桥等项目。

TOT融资方式有以下几个特点:以现有投产项目为基础,外商与新建项目完全割裂开来,没有直接关系,只转让投产项目经营权,不转让所有权、无需偿还资金、外方风险大幅度降低,东道国风险有所加大,但双方风险之和降低。它与BOT的不同之处在于,TOT是对已建成的项目只负责经营即可,而BOT是没有建成的项目需要先进行建设然后进行经营,因而相比较来说,BOT的风险较大。

(三)私有化类PPP项目

私有化类PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资,在政府的监管下,通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有,并且不具备有限追索的特性,因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。

很多基础设施具有公益性,如果不进行整合,不具有投资价值,很难利用私人资本建设。PPP方式将这些不具有商业投资价值的项目商业化,在项目运营过程中,私人机构可以收回投资并赚取利润,同时政府为项目付出的代价最小。在发达国家PPP的应用范围很广泛,它既可以用于基础设施(如水厂、电厂等)的扩资建设,也可以用于很多非营利设施(如监狱、学校等)的建设。

(四)PPP的营运风险

PPP的营运风险主要来自于项目财务效益的不确定性。在PPP运用过程中应该确保私营合作方能够获得合理的利润回报,因此要求服务的使用者支付合理的费用。但在实际运营过程中,由于基础设施项目的经营状况或服务提供过程中受各种因素的影响,项目盈利能力往往达不到私营合作方的预期水平而造成较大的营运风险。私营合作方可以通过基础设施运营或服务提供过程中创新等手段提高效率增加营运收入或减少营运成本降低营运风险,所以理应是营运风险的主要承担者。私营合作方可以通过一些合理的方法将PPP运用过程中的营运风险控制在一定的范围内或转嫁。

(五)PPP融资案例——北京奥运会国家体育场(“鸟巢”)项目

继北京地铁四号线PPP融资获得成功后,北京奥运会国家体育场项目也采用了PPP模式。北京市政府授权北京市国有资产经营有限责任公司作为项目的一方当事人,履行总投资58%的出资责任,其余42%由私营(企业)部门即中国国际信托投资公司联合体(中信集团65%,北京建工30%,美国金州5%)进行融资。公共部门和私营(企业)部门共同组建项目公司负责本项目的融资、建造、运营、维护,并在30年特许经营权期满后移交北京市政府。[5]

融资模式只是从形式上对资金需求给予基本保证,但要从根本上克服资金短缺的瓶颈,除了要拓宽融资渠道、采用多种方式、多方面筹集资金之外,还要积极进行城市基础设施领域内的投融资体制改革和制度创新,才能为基础设施项目融资模式的顺利推行提供制度化的保障,应放松准入限制,促使投资主体多元化,建立以政府为主体、民间和外资积极参与基础设施投资的竞争机制。

对资金有巨大需求是由中国严峻的环境形势和环境保护目标所决定的。中国在较低的经济发展阶段,出现了工业污染、城市生活型污染、生态系统功能失衡、新污染问题和全球环境问题等组成的复合型环境问题。要解决这一复合型环境问题,所需要的资金投入无疑是巨大的,也是任何发达国家未曾有过的。另一方面,在全面建设小康社会将带来的新一轮经济增长高峰和快速城市化的形势下,中国的生态环境仍继续面临很大压力。为了适应中国社会经济发展的要求,环境保护目标必须不断提高。

在整个城市规划建设过程中,离不开环保投资和法律制度的支持。国际社会实践经验表明,治理污染投入达到国民生产总值的1%～1.5%,基本上可以控制污染,达到2%～3%,则可逐步改善环境。而目前我国用于环境治理的费用投入约只占G.P的0.7%。城市的可持续发展是一个长期的生态化发展过程,需要我们付出艰苦不懈的努力,需要大量的投入,需要应用大量的融资手段。在生态城市的规划与建设过程中,我们应遵循自然生态规律与城市发展规律,以持续发展为目标、以生态学为基础、以人与自然和谐为核心、以现代技术为手段,综合协调城市及其所在区域的社会、经济、自然复合生态系统,促成健康、高效、文明、舒适、可持续的人居环境的发展。

[1] 赵黎明,景春华.城市经营系统[M].天津:天津大学出版社,2005.

[2] 吴 鸣,陈莹莹.城市基础设施项目融资模式的探讨[J].工业技术经济,2010(2):48-51.

[3] MATTISIEM IATYCK I.Delivering transportation infrastructure through pub lic-p rivate partnerships[J].Journalof the American Planning A s2 sociation,2010,76(1):43-58.

[4] PETER SHER IDAN.PFI/PPPD isputes[J].EPPPL 2,2009:92-103.

[5] 李 璐.PPP融资模式研究[J].今日南国,2009(5):121.

Pro ject F inanc ing ABSM odeland PPPM odel in Urban Susta inab le D evelopm en t

WU Shi-fang
(Schoo l The Departm entofM anagem ent,X iangfan University,X iangfan 441053,China)

City sustainable developm ent isa long and hard p rocess,requiring a large amountof investm ent,and a large num berofm eans.Thisartic le isemphaseson discussing the p ro ject financingABS(A sset-Backed-Se2 curitization)model,PPP(Pub lic-Private Partnerships)model and comparative study about the app lication form s.Thispaper tries to analyze urban infrastructure p ro ject financing channels to adap t to urban sustainable developm ent requirem ents.

Project finance;ABS;PPP;U rban sustainable developm ent

F290

A

1009-2854(2010)09-0048-04

(责任编辑:倪向阳)

2010-06-05;

2010-09-03

吴时舫(1968—),女,湖北武汉人,襄樊学院管理学院副教授,主要研究方向:国际经济与贸易,绿色经济。