警察权控制研究问题思考

孟昭阳

(中国人民公安大学,中国北京 100038)

警察权控制研究问题思考

孟昭阳

(中国人民公安大学,中国北京 100038)

控制警察权、尊重与保障人权是法治国家的要求,在控制警察权的研究中成果颇多,对警察权的规制发挥了积极作用。但是,时下关于警察权控制的研究也存在诸多问题,影响了学术研究功效的发挥。为此,应对警察权控制研究进行反思,明确警察权控制研究的目的、方法和控制方法的规则。

警察权;警察权控制;警察权控制研究

控制警察权以尊重、保障人权,时下已成为时尚的语言和主流呼声,特别是涉及警察执法与公民、组织权益受损有关系的事例被披露后更是如此。于是,研究如何控制警察权、从而保障公民权益便成为一项治国安邦、救民爱民的光荣而艰巨的任务,研究者往往也以此沾沾自喜。然而,透过警察权控制研究繁荣的现象,我们可以发现时下警察权控制研究成果虽多,但高质量的研究成果鲜见,警察权控制研究的功效并没有得到实现。造成这种状况的原因尽管很多,但是研究者忽视警察权控制研究的基础性问题不能说不是其中一个重要原因,所以我们应对警察权控制研究进行反思。为了真正发挥警察权控制研究的功效,使研究成果成为有关机关的决策参考,制止或减少警察执法侵害公民人权的现象,至少要研究和明确以下警察权控制研究的基础问题。

一、警察权控制研究的目的

为什么要研究控制警察权,这是研究警察权控制问题时首先要解决的问题,它决定着警察权控制研究的方法和控制的思路、建议或措施。分析行政权和警察权控制的研究成果,多是将警察权控制研究的目的定位于:控制警察权、防止警察权的滥用、保障人权。这作为控制警察权的目的毫无疑问是正确的,但是否全面值得探讨,它是否也是控制警察权研究的目的更值得探讨。

警察权是行政权还是一种独立的权利形态尽管尚有争议,但警察权是公权力毫无疑义。权力的运行规律、权利的实现规律、权力的扩张趋势告诉我们需要对包括行政权在内的公权力进行控制[1]。同时,公权力的控制目的也在随时代变化而有所发展,现代社会人们已不满足公权力的行使者消极执行法律,而是要求他们最大限度地提供公共产品和社会服务。正如德国行政法教授福斯多福所言:现代行政权应当是“一个为照顾公民生活所需,而提供积极服务、给付行为的主体”[2],所以,行政权、警察权等公权力需要控制的结论是人类智慧的结晶,已经成为真理。控制警察权的目的或理由与研究警察权控制的目的应该有所区别。研究警察权控制的目的,应是在科学发展观的指导下,在进一步发掘警察权控制的理由或目的、分析警察权控制的现状和发展趋势的基础上,构建警察权控制的理论,设计、提出符合科学发展的警察权控制的思路、建议及具体措施,并使之成为有关机关控制警察权决策的参考,从而实现控制警察权的目的。

二、研究警察权控制的方法

根据警察权及其运行的特点,以下两种方法是控制警察权研究不可缺少的研究方法。

(一 )调查法

我们一直强调研究法学要理论与实践相结合,理论与实践相结合不仅仅是将各种媒体刊登的事例或案例当做论证材料,更重要的是研究者要进行调查研究,特别是要深入各级公安机关调研,了解警察权的具体配置、各机构各警种的职责权限、警察权的运行状况、公安机关的领导指挥体制、警察权运行存在的问题及原因、案例或事例的原因和背后隐藏的因素等情况。同时,实地调研要有代表性,我国地域辽阔,各地区社情、民情有别,各地经济社会发展不平衡,因此调研应东西结合、南北相顾、发达地区与不发达地区相结合,避免调研结论的片面性。研究警察权控制,如果不去调研,其研究结论往往可能就只是纸上谈兵。

(二)经验实证分析法

所谓经验实证分析方法,其实是按照社会学本身的模式,将警察权运行作为一种社会现象,并对这些社会现象做出社会学解释的方法。可以说,在几乎所有社会科学的实证分析方面,社会分析方法都是最基本、最普遍的一种研究方法。

尽管社会实证主义法学有偏于强调社会因素之嫌,但几乎不会有人否认它对丰富法学研究方法所作的贡献。实际上,警察权及其运行必然要作用于社会,其本身也构成了一种极为复杂的社会现象。研究者不应忽视大量的制约警察权合法、合理运行的社会因素。就警察权合法、合理运行而论,目前出现了一系列的问题,这些现象本身并不符合法律的规定,甚至和法直接相违背。但是,它们为什么发生而且还发生得那么普遍?这当然有立法本身不严密的原因和执法方面的问题,但除此以外,是否还存在着社会学层面上的原因呢?如果将这些现象都视为一种社会现象的话,那么,它们的现状、成因、后果应如何得到较为准确的解释呢?实际社会生活中又有哪些因素对于促成这些现象的出现发挥实际作用了呢?

要对这些问题做出科学合理的解释,就必须采用诸如个案分析、数据统计分析、访谈、社会调查等经验分析方法,以较为精确的方式观察警察权运行的现状、成因和发展轨迹,发现制约警察权配置、运行的具体社会因素以及它们相互间的关系。通过这样的分析可以为人们提供有关某一问题动态的、立体的、定量的解释,使得自己对某一问题的认识尽可能接近客观实际情况。

三、警察权控制思路、建议、措施的设计规则

凡研究控制警察权者,一般都要提出控制警察权的思路、建议或措施,而这些思路、建议或措施(以下基于行文的方便统称为办法)基本上来源于行政权控制研究或者是受其启发。行政法主要从三个方面控制和规范行政权:其一,通过行政组织法,控制行政权的来源。其二,通过行政程序法规范行政权行使的方式。其三,通过行政法制监督法、行政责任法、行政救济法制约行政权滥用[3]。孙笑侠教授则提出如下控制措施:权力设定的规则性控制,行为过程的程序性控制,违反责任的补救性控制,沟通性与自制性控制,自由裁量与合理性控制[4]。近年又提出了“行政过程控制论”。警察权控制研究提出的控制办法也大致如此,鲜有突破;同时办法多于宏观、可操作性不强,能够成为决策参考的很少。为什么会如此?的确值得我们反思:我们提出的控制警察权的办法是根据什么、考虑哪些因素提出的?我们提出的办法行之有效吗?我们提出的办法被有关机关采纳了吗?我们提出的办法真正推动了警察法治建设吗?

反思的结果,归根到底就是提出控制警察权的办法是否应当遵守一定的规则,即根据什么?要使提出的控制办法行之有效,被立法机关采纳,被公安机关决策参考,能够推动警察法治建设与不断完善,就需研究设计控制警察权办法应遵循的规则。从整体上讲,我们应在科学发展观的指导下,在遵循一定规则的基础上提出控制警察权的办法。在现阶段,提出控制警察权的办法至少应遵循以下规则:

(一)符合中国国情和发展趋势

不同国家的国情、传统、法治文化不同,因而其法律制度和法治实践也就不同。我们提出的控制警察权的办法,是针对我国警察而又主要指公安机关的警察而言,所以应立足于国情,不应将国外的办法不加分析、不加论证就拿来为我所用。我们应当对国外具有普世性价值或有益的文明成果进行分析借鉴,使之与我国国情相结合,在充分考虑未来发展的基础上提出控制警察权的办法。

提出控制警察权的办法应当考虑我国国情,应考虑的国情至少应包括:国家当今的社情民情、国家的经济社会发展状况、国家的发展目标、国家的政治体制、国家的法治实践、国家在世界的地位、国民的成分构成和法律意识状况、警察权的法律配置、警察数量与国民的比例、警察执法技术和物质保障等。

考虑国情并不是迁就现状,考虑国情还包括考虑我国未来的发展趋势,包括:我国经济社会的发展、民主政治的发展、法治的发展、国民素质的发展等未来的发展情况。考虑国情也不是一律排外,拒绝借鉴外国的有益经验和优秀的文明成果。否则,我们提出的控制办法必定是落后的,可能会阻碍我国的全面发展。

(二)符合警察权运行的特点

时下研究警察权控制的成果,多有忽视警察权运行特点的现象,没有将行政法等一般原理与警察权运行的特点紧密结合,形成具有特色的控制警察权的理论与办法。提出控制警察权的办法不能将行政法的一般原理泛泛往警察权上套,而应当研究警察权运行的特点,使所提办法符合警察权运行的特点与实际。

警察权的配置以及警察权运行的目的、对象、主体、领导指挥体制、手段、程序要求、技术措施、物质保障与其他公权力均有不同,这就需要下工夫进行深入研究,在弄清警察权运行的特点后,在公权力控制的一般理论指导下,提出控制警察权的办法,形成具有特色的控制理论与办法。

(三)具有针对性和阶段性

不可否认,现阶段警察权运行中存在诸多不尽如人意之处,不符合法律、侵害公民权益的事情时有发生。我们在研究控制办法时,不禁要了解所发生的事情,更须了解所发生的事情是由哪些因素导致的。为此,要研究控制警察权、提出控制办法,首先,要了解在全国范围内警察权运行到底存在哪些问题,这些问题是由什么原因所致;其次,要对问题进行分析,哪些问题是普遍性的,哪些问题是个别性的,哪些是真问题,哪些是伪问题,哪些问题是立即或近期可解决的,哪些问题是公安机关自身能够解决的,哪些问题需要体制内的协调才能解决,哪些问题是需要在发展中才能解决的;再次,分析导致问题发生的原因,即要分析哪些原因是主观的,哪些属于客观原因,哪些原因是属于公安机关及其人民警察自身的,哪些原因又是属于公安机关及其人民警察自身之外的。

在对上述问题和原因进行认真的研究分析之后,我们才能提出科学、合理、有效的解决办法,即解决办法应具有针对性和阶段性。所谓针对性,是指控制办法要针对警察权运行所存在的问题和原因,能够切实解决现实中存在的问题。所谓阶段性,即指所提办法要分步骤,近期、中期、长远相结合。发展中的问题只能在发展中解决,科学发展是硬道理。如果不考虑我国的现状与发展,所谓完美无瑕的办法只能是空想。

(四)具有可操作性

现有的研究成果多宏观、少微观,多理论、少操作性。因此,我们在研究控制警察权的办法时应从宏观向微观转变,从注重理论向注重可操作性转变。2009年是全国公安机关“三项建设年”,执法规范化建设是三项建设中的一项。执法规范化建设为我们研究警察权控制提供了契机,我们应积极地献言献策,在先进的执法理念的基础上,提出具有可操作性的控制警察权的办法。例如,分警种、分岗位研究其警察权运行的程序、实体标准、文明语言行为标准,从而提出具有可操作性的控制办法。

[1]孙笑侠.法律对行政的控制——现代行政法的法理解释[M].济南:山东人民出版社,1999.3～4.

[2]陈新民.中国行政法原理 [M].北京:中国政法大学出版社,2002.29.

[3]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社,高等教育出版社,2007.25～26.

[4]孙笑侠.法律对行政的控制——现代行政法的法理解释[M].济南:山东人民出版社,1999.191～289.

On Research on Police Power Controlling

MENG Zhao-yang
(China People's Public SecurityUniversity,Beijing China 100038)

Controllingpolice power,respecting and protecting human rights is the requestof states ruled of law.There are plentyof achievements in researches,which have played a positive role in police power control.However,problems still exist in these researches.So,we should reflect on researches of police power control to clear the purpose,methods and rules is needed.

Police power;Police power controlling;Research on police power controlling

D631

A

1008-2433(2010)04-0043-03

2010-06-20

孟昭阳 (1959—),男,北京人,中国人民公安大学法律系副主任,教授。