论行政相邻权——以警察相邻权的产生、定位与行使为视角

孙振雷

（河南公安高等专科学校，河南 郑州 450002）

论行政相邻权
——以警察相邻权的产生、定位与行使为视角

孙振雷

（河南公安高等专科学校，河南 郑州 450002）

警察权从来就是行政权的重要组成部分，以警察相邻权的视角探讨行政相邻权具有代表意义。警察相邻权是传统警察权动态演进的必然结果；警察相邻权是非警察权属性下的行政相关权力；从警察实务角度看，警察相邻权的行使需要从警察执法理念到警察执法手段的革新。

警察相邻权；非警察权；行政相关权力

警察权从来就是行政权的重要组成部分。即使是警察侦查权，因其不具有终局性、裁判性和中立性等司法的本质特点，难以归入司法权序列，也是行政权无疑①有学者曾经提出，警察权中的侦查权是司法权，不是行政权。我们认为，按照近代分权制衡理论，国家权力要分解，交由不同的部门行使；各部门之间相互监督和制约，不需再单独设立法律监督权作为国家一级权力单位；即使是各种国家权力内部也要层层分权制衡，依法规范，防止专权。所以，侦查权分为侦查指挥权、侦查执行权和侦查监督权。侦查指挥权由司法机关行使，当属司法权无异议。侦查监督权由各类法律监督力量分别行使（包括实施侦查活动的警察机关本身、立法机关、司法机关和社会媒体等）。而侦查执行权则主要由警察机关行使，我们通常讲的警察侦查权其实就是指警察的侦查执行权。侦查执行权充其量带有辅助司法功能，但“辅助”司法功能并不因此改变其行政权的本质属性。这一点，在分权思想的集大成者孟德斯鸠那里早已定论，他所说的司法权就是审判权，明确排除了警察权。。在古希腊时代和十八、十九世纪的德国，警察权甚至就是行政权的代名词。警察权的历史发展过程很大程度上就是行政权的历史发展过程。相应的，以警察相邻权的视角探讨行政相邻权具有代表意义。

一、警察相邻权的产生：传统警察权动态演进的必然结果

（一）警察权的公权基础

谈及警察权的历史演进，不能不从国家分权思想的缘起与发展谈起。国家分权思想可以说源远流长。早在公元前三千年代中期，苏美尔②在今伊拉克东南部幼发拉底河和底格里斯河下游。早期居民为苏美尔人。约在公元前30世纪出现过一些奴隶制城邦，彼此长期混战，先后称霸。公元前24世纪中期，乌玛国王卢伽尔-扎吉西（约公元前2373-前2349年）征服南部各城邦，建立苏美尔国家，定都乌鲁克城。约在公元前24世纪末为阿卡德所灭。苏美尔人是两河流域早期文化的创造者。各城邦的国家权力体制是全世界最早的分权制度。各城邦的权力主要由国王行使，但受贵族会议和民众大会的限制。古希腊和古罗马的历史更是国家分权的历史。分权思想经过了亚里士多德、洛克等人，在孟德斯鸠时代发展为成熟的分权与制衡思想，并为近代各国普遍接受，在实践中不断丰富和完善。亚里士多德认为：“一切政体都有三个功能要素，一个好的立法者必须善于考虑如何安排并合理组合这些要素，这样，就能得到一个优良的政体。而各种组合方式的不同会导致不同的政体形式。三者之中第一个要素是与公共事务有关的议事机构，第二个是与各种行政官职有关的行政要素，他决定应该有哪些人来主宰哪些人或事以及应该通过什么样的方式来选举各类官员。第三个是决定司法机构的组成的司法要素。”[1]孟德斯鸠认为：“为了防止权力滥用，最好的方式是使国家的不同性质的权力之间相互制衡。”[2]所以，他提出了奠定西方民主政治基础的三权分立学说。但是，与洛克提出的将国家权力分为立法权、对外权和执行权的旧三权分立学说不同，孟德斯鸠的新三权分立学说将国家权力分为立法权、行政权与司法权[3]。卢梭也认为：“立法权建立好了之后，下一步就是必须建立同样的行政权。因为对于行政权而言，他只能通过特殊的行为来运作，它本身并不具有立法权的性质，而是很自然地与立法权分离开来。”[4]他还极力推崇古希腊的监察官和古罗马的保民官制度，认为这是牵制立法权力和行政权力的很好的制度。他说，“保民官职位本身，并不是城邦的一个组成部分，而且也从来都不分享任何一点的立法权力和行政权力。但这样一来，也正好使得保民官自身拥有了最大的权力……作为法律的保卫者，比起执行法律的君主，比起制定颁布法律的主权者，保民官要更为神圣，更受人尊敬。”[5]

通过梳理以上先哲们的法律思想可以很清楚地看出，第一，国家权力应当分解，交由不同的机关行使，而且相互之间要监督制衡。否则，将形成专制与腐败。正如孟德斯鸠所说的：“其实，一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。有权力的人会无休止地使用权力，直到有界限的地方为止。”[6]第二，在先哲们对国家权力进行划分的时候，都没有将警察权单独列出，而是归到行政权中定位，是代表国家对社会公共事务进行管理的一种权力。在19世纪初期世界近现代警察诞生之前，无论是在奴隶制时代、封建制时代，还是资本主义前期，军队与警察是不分离的，军事权与警察权也混为一体，由同一支国家武装力量完成对内和对外的安全职责。而这时的武装力量的国家权限仍然是从属于行政权的。这一点，在孟德斯鸠那里得到了很好的印证。他在《论法的精神》中说道：“军队应直接听命于行政机关而不是立法机关。这是由军队的性质决定的。军队是重行动而轻辩论的，他需要快速的行动，立法机关的久议不决妨碍军队的行动。”[7]以1829年罗伯特·比尔的改革为标志，近现代警察从军队中独立出来，警察权与军事权分离，但是在位阶归属上仍然是行政权的一部分。在孟德斯鸠等人宪政思想影响下的西方各国国家分权制度构建的发展史对此做了很好的注解。

（二）近现代警察权的理念转换与模式选择

19世纪末20世纪初，特别是20世纪30年代资本主义世界经济危机以来，国家干预的加强成为资本主义法律发展的一个非常重要的特点，出现了所谓的“私法公法化”。“私法公法化”是指在传统私法调整的某些领域，基于公共利益的需要而适当增加公法手段的调整，从而限制私法原则效力的法律适用方式。“私法公法化”对传统公法和私法的划分及其理论基础形成冲击，但是适应了社会现实的需要。在警察权领域，这一时代的1829年是一个转折性年份。这一年，英国的内务大臣罗伯特·比尔倡导建立了大伦敦警察。大伦敦警察被认为是世界近代警察诞生的标志，罗伯特·比尔的警务改革也被称为第一次世界警务革命。在他的改革中，一个重要内容就是警察理念的变革以及由此带来的警察勤务方式变革。罗伯特·比尔倡导警察走上街头与民众实现零距离接触，给民众看得见的安全感。他建立了动态巡逻的勤务模式。当时的大伦敦警察就一个警种：巡警。警察上街使得警察的工作内容在悄悄地发生变化，以事后打击犯罪为主变成了以事前预防犯罪为主，安全管理与制裁之外增加了接受求援、提供帮助的内容。到上个世纪七十年代第四次警务革命兴起的时候，传统警察权强调消极警察行政职能的理念已经被彻底颠覆。随着现代人本主义思潮的复兴，公民自由与权利得到张扬，“福利国家”和“福利行政”成为西方各民主国家行政的基本指导思想，警察积极行政作用得到普遍认可，传统警察纯粹的“打击”功能和“战士”角色逐渐被“服务”、“保姆”、“守夜人”等替代。从这一层面上讲，警察权是一个动态的概念。在社会形态的更替和行政权的演进促使下，近现代警察权的内涵和外延在不断更新。适应这一发展趋势，世界各国社区警务的推广、警察快速反应机制的建立和抢险救助职能的强化等警察权模式的改革也成为必然。发展到今天，警察机关从事的很多活动已经无法用传统警察权理论进行解释，例如警察的调解行为、警察的救助行为等。它们虽然是现代社会和谐共存、秩序稳定的现实需要，但因不再有传统警察权的非选择性、鲜明强制性等特点，很难为传统警察权所包容，传统警察法理论出现了空白。

在这种背景下，警察相邻权应运而生。可以说，警察相邻权是国家分权理论在现代社会的进一步发展，是传统警察权历史演进的结果，是对社会治安现实需求和警务改革的一种理论回应。

二、警察相邻权的定位：非警察权属性下的行政相关权力

如前所述，警察相邻权是现代社会私法公法化的产物。它是指警察享有的与警察原生性职权相关的，对相对人合法权益产生影响，但不属于警察权本身范畴的行政相关权力。

概括起来，当前警察相邻权的内容包括：第一，警察调解权。警察调解权就是公安机关在社会公共安全秩序管理中对特定的民事法律关系进行调解处理的权力[8]。按照调解自愿原则和或调或罚原则，警察调解针对的是与公共安全管理密切相关的民事纠纷，如因殴打他人、交通肇事引起的民事赔偿等。经过调解的案件不再追究行政责任。第二，警察救助权。警察救助权就是对处于危险、困难情况下的相对人采取各种必要措施给予的救护或帮助，如在地震、塌方等灾害事故中的抢险救灾、对突发性危重病人的紧急抢救、为迷路孩子寻找归途等。这种权力实际上也是一种义务，是警察权向一般社会生活领域更广义上的延伸。第三，警察避险权。警察避险权是指在即将或正在发生重大危险时，为了保护更大的利益免受损害采取必要避险措施的权力。例如，发生火灾时对毗邻建筑物间进行清除火源连接带以防止火灾蔓延的权力、发生突发公共卫生事件时对疑似病人强行隔离以避免大范围疾病传染的权力等。这种权力的赋予必须是为维护公共利益所必需，具有目的的正当性和手段的必要性。第四，警察社会公益协助权。我国现行《人民警察法》第二十一条就规定，人民警察应当积极参加社会公益工作。对于很多公益性社会活动，如艾滋病知识宣传、赈灾义演等，警察应当协助维持现场秩序、疏导交通，提供力所能及的服务。社会公众有配合的义务。第五，警察裁决权。对于与社会治安密切相关的很多民事纠纷，警察机关在对相对人的行政违法进行处理的同时，对由此引起的民事责任可以附带处理，以节省法律成本，提高纠纷处理的法律效率和质量。例如我国1986年《治安管理处罚条例》曾规定，在作出治安处罚裁决的同时，对于违反治安管理行为造成的医疗赔偿等，可以一并裁决。

与传统警察权相比，以上警察相邻权在三方面发生了重大变化：一是权力行使前提发生变化。传统警察权以相对人可能或已然违法犯罪为行使前提。警察相邻权的行使并非如此，即使相对人没有任何可能违法，警察相邻权仍然可能行使。二是权力对象发生变化。基于行政管理和处罚功能的传统警察权针对的是典型的公权相对人，是利用公共权力解决公权领域的公正和秩序问题。基于服务和提供社会公共福利为首要功能的警察相邻权针对的是私权相对人，是利用公共权力解决私权领域的公正与秩序问题。三是功能属性发生变化。传统警察权体现的是警察消极行政作用和协助诸般行政作用，主要以限制公众权利为主，警察相邻权体现的是彻底化解民间纠纷、促进社会福祉为首选价值取向的警察积极行政作用。作为公权力向私权领域延伸的结果，警察相邻权显然不仅在形式上发生了变化，而且是一种与传统警察权存在根本差异的新型公权力。可以说，传统警察权发展到今天，出现了两个分支，一个是从内容到形式都更加丰富多彩的现代警察权（当然还是行政权），另一个就是警察相邻权，它不是作为行政权的警察权本身，而是行政相关权力。相应的，警察执法行为也不都是警察权行为，还包括警察相关行为，即实施警察相邻权的行为。

当然还需指出的是，警察相邻权概念是借鉴私法上物权之相邻权的概念提出的。在私法领域，相邻权是指因物的相邻而使得一物权利人在另一物上享有的保障自物权充分实现的权利。它是自物权在它物上的延伸。将这一法律概念移植到行政法领域就产生了行政相邻权概念。行政相邻权就是公权力向私权领域的延伸，与民事相邻权具有概念逻辑上的类比性。行政相邻权概念的提出可以形象地说明这一新型权力的性质和特点。警察相邻权是行政相邻权最集中最直接的体现。

进一步分析，警察相邻权具有以下特点：一是与警察权的关联性。警察权的存在是警察相邻权的必要前提，没有警察权，谈不上作为延伸性权力的警察相邻权。二是法律适用的交融性。既然是因应社会发展现实需要产生的、公私法融合的结果，那么，在适用公法原则的同时必须兼顾私法原则的适用，实现公共利益与私人利益的平衡（这一点在后文还有详细论述）。三是权力手段的柔和性。传统行政的刚性手段似乎不适用于警察相邻权的行使。以人为本、损失最小化、灵活执法等观念促使警察相邻权的行使必须采取更加柔和多样的法律手段。

三、警察相邻权的行使：从警察执法理念到警察执法手段的革新

警察相邻权是适应现代社会警务执法的现实需求，从警察权延伸而来的新型公权力。它针对的不仅仅是行政法律关系，更关涉民事法律关系。例如在公安行政调解中，警察机关更多的是对因行政违法引发的民事赔偿的处理。这就需要警察不但要了解更多的公法知识，还需要掌握并恰当运用私法的理念和原则处理案件。显然，这对警察法律素质的要求进一步提高了。从这一意义上讲，警察相邻权概念的确立对于警察执法理念和执法手段革新的影响将是积极而深远的。

（一）在执法理念上，适应警察相邻权的内在要求，应当树立公权价值与私权价值并重的新的执法理念。在西方政治哲学史上，一直存在着自由主义国家观和社群主义国家观的纷争。自由主义国家观的思想基础是个人主义。为了维护和保障个人的自由，自由主义承认国家存在的必要性。但自由主义又对包括国家在内的所有权力有一种天生的恐惧，因为权力具有强制性的特征，有可能损害自由，因此，自由主义把国家看作人类为了过一种共同的、有秩序的生活而不得不付出的代价。为了将这种代价限定在较小程度，自由主义致力于限制国家的权力与职能。他们认为，“管得越少的政府就是管得越好的政府”。以这一思想为逻辑起点，近代以来西方各国建立了三权分立体制的国家宪政。在自由主义国家观的前提下，包括警察执法在内的一切国家行政都应当将私权保障放在首位。进一步讲，既然公权力行使的终极目的是保障私权利，在行政过程中亦不能忽视私人利益的价值存在，在公共利益与私人利益发生冲突时，不能一味强调公共利益优先，而应当首先考虑私人利益保障，将公权力对私权利的侵害降到最低限度。作为自由主义的对立面，上世纪70年代在美国兴起的社群主义政治哲学的观点则恰恰相反。社群主义认为，个人的自由选择能力以及建立在此基础上的各种个人权利都离不开个人所在的社群。一个社会存在着超越各种私人利益累积或局部利益总和的公共利益，只有公共利益才是人类最高的价值。公共利益是客观存在的，它并不以各个利益主体的认识不同而有所改变，国家是公共利益的合法代表并担负起实现公共利益的责任。自我利益与公益是抵触的，人有私利但更要献身公益。因此，要实现公共利益，就要在一定程度上以个人的自由为代价。如果必需，国家为了社会的公共利益，可以牺牲个人的私人利益。在社群主义国家观前提下，包括警察执法在内的一切国家行政应当以公利益的维护为首要价值选择。进一步讲，行政法的实施也必须以公共利益、国家利益的保障为优先价值取向，在公共利益与私人利益发生冲突时，私人利益应当服从公共利益。在具体行政手段上，强制性、执行性色彩强烈的管理、处罚等手段使用的频率较高。

笔者以为，自由主义和社群主义，是一对由当代西方发达国家的土壤所培育出来的孪生姐妹。社群主义是自由主义极端发达的产物，是对自由主义不足的弥补；离开自由主义，社群主义也失去了存在的前提和基础，它的价值也只有在自由主义极端发达的前提下才得以凸显，它自己的不足也只有通过自由主义才能得以补偿。在一个民主的社会，个人权利具有基础性价值，它涉及政府的合法性；而不同的个人只有联合起来组成形形色色的社群，才能为个人提供一种认同感和归属感。一个自由社会在其发展过程中，某些价值在得到张扬的同时，另一些价值会遭受巨大的损失。就警察权的价值选择而言，在当代世界各国，已经不存在纯粹的自由主义的现实土壤，也不存在纯粹的社群主义的现实土壤。在马克思主义国家权力观的直接影响下，新中国半个多世纪的警察发展史实际上就是过分强调公权价值的发展史。这一点与社群主义国家观的价值取向接近。但是，随着社会利益格局的多元化不断加剧，公利益领域和私利益领域的交叉渗透越来越紧密，随之而来作为调整手段的公私法的相互融合渗透也越来越紧密。在警察权行使中，面对的不再完全是公利益保护问题，很多情况下更直接地影响到私利益保护。传统警察权已经难以适应这种形势，更富有活力的现代警察权和警察相邻权应运而生。适应新形势产生的现代警察权和警察相邻权的价值取向自然是公权保护与私权保护并重。这实际上是自由主义国家观和社群主义国家观的一种价值平衡。应当说，它代表了警察执法的正确发展方向。在实践层面上，一段时间以来，我国的警务改革出现了一些新的现象，如全国警方重提学习浙江诸暨市上世纪六十年代毛泽东同志高度肯定的枫桥经验，河南安阳市警方提出了以民生警务为指导思想的一系列改革举措，湖南耒阳市为解决农村“留守村庄”的社会治安问题推行邻里守望治安模式等等。这些现象的出现，说明管理与服务并重、公权与私权保障并重、以人为本、信赖保护等新的警察执法理念的树立正在进行中。这种积极探索适应了当前警察理念革新的新要求，难能可贵，值得提倡。

（二）与警察相邻权的自身特点相适应，在执法手段上必须多样化。在当前中国社会复杂的治安背景下，要想使用好警察相邻权这样一种公私权相结合的法律权力，在公法和私法相互交织领域，处理好纷繁复杂的私权纠纷，或者恰当介入私权保障，就必须在执法手段上有所更新。这实际上就是要求警务执法人员不但在执法理念上更新，还要在操作层面上找准公权保障与私权保障结合的“点”，把握好公权保障与私权保障结合的“度”。作为现代警察权和警察相邻权的实际操作者，警务执法人员不但要会依法进行治安管理和刑事侦查，做到规范执法，还要会服务、会做群众工作；不但要懂法律，还要懂政策。一个案件的处理不但要注重法律效果，还要注重社会效果，最大限度地实现法律效果与社会效果的统一。否则，警务工作就很难适应形势的需要，赢得社会的普遍认可。云南孟连事件、贵州瓮安事件和湖南石首事件的处理，就充分说明了按照社会治安形势变化，创新理论、转变观念、调整警察手段的重要性和迫切性。

[1](古希腊)亚里士多德.政治学[M].姚仁权编译.北京：北京出版社,2007.83～84.

[2][3](法)孟德斯鸠.论法的精神[M].申林编译.北京：北京出版社,2007.68.68.

[4][5](法)卢梭.社会契约论[M].施新州编译.北京：北京出版社,2007.114.144～145.

[6][7](法)孟德斯鸠.论法的精神[M].申林编译.北京：北京出版社,2007.67～68.72.

[8]孙振雷.公安行政调解的非警察权属性及其制度完善[J].中国人民公安大学学报,2009,(3).

Talk about Administration Close Together Power

SUN Zhen-lei
（Henan Public Security Academy,Zhengzhou Henan China 450002）

Police's right is always the importance constitute part of the administrative power.From the view of the police close to⁃gether power to study the close together power of administration is of great importance.The police close together power is the inevitable outcome that the traditional police right dynamic state evolves.Seeing from the view of police practice,the police exercising of close to⁃gether power should be based on the innovation of law enforcement ideas and methods

Police close together power;Non-police's right;Ministration related power

D631

A

1008-2433（2010）03-0035-05

2010-04-12

孙振雷（1972—），男，山东淄博人，河南公安高等专科学校副教授，法律系副主任，警察法治研究所副所长，华中科技大学2007级马克思主义原理专业博士研究生。