论我国保税港区法律制度的完善

张丽娜

（海南大学 法学院，海南 海口 570228）

论我国保税港区法律制度的完善

张丽娜

（海南大学 法学院，海南 海口 570228）

保税港区对我国区域经济的发展起到了很好的带动作用。然而就我国保税港区的法制现状来看，还存在很多的不足与缺陷。因此，应充分认识到我国保税港区立法的必要性，进一步完善我国现有的保税港区法律制度。

保税港区；海关监管；保税港区法制

一、我国保税港区建设的基本情况

保税港区是指经国务院批准，设立在国家对外开放的口岸港区和与之相连的特定区域内，具有口岸、物流、加工等功能的海关特殊监管区域。保税港区的功能不仅包括仓储物流，对外贸易，国际采购、分销和配送，国际中转等内容，还涉及检测和售后服务维修，商品展示，研发、加工、制造，港口作业等内容。应该说，保税港区享受保税区、出口加工区、保税物流园区相关的税收和外汇管理等优惠政策。其叠加了保税区和出口加工区税收和外汇政策，在区位、功能和政策上优势更明显。建设保税港区符合我国经济建设的需要，同时也是我国参与国际经济竞争的要求。

自2005年6月国务院批准建立上海洋山保税港区之后，在短短的四年多时间中，我国已先后建立13个保税港区，即上海洋山保税港区、天津东疆保税港区、大连大窑湾保税港区、海南洋浦保税港区、宁波梅山保税港区、广西钦州保税港区、厦门海沧保税港区、青岛前湾保税港区、深圳前海湾保税港区、广州南沙保税港区、重庆两路寸滩保税港区、张家港保税港区、烟台保税港区等。从这13个国家级保税港区的相继设立，可以清晰地看出沿海地区开放布局充分考虑了对区域经济的带动。如果说最初的上海、天津、大连、海南等四个保税港区的设立是“各自为战”，那么其后宁波、钦州、厦门、青岛、深圳、广州、重庆、张家港和烟台保税港区的设立则具有有“协同作战”的意味。从目前情况看，我国保税港区的布局已经非常明确，形成了北部地区、东部地区、东南地区、南部地区以及内陆地区的明显分布，而且各个地区的保税港区功能和定位等均有所不同。

就北部地区来看，天津东疆保税港区、大连大窑湾保税港区、青岛前湾保税港区以及烟台、张家港保税港区正在建设我国北方国际航运中心和国际物流中心的核心经济功能区，大连将建成东北亚国际航运中心的核心功能区。天津港、烟台、张家港、青岛港及大连港都是腹地依赖型港口，建设具有自由港区性质的国际枢纽港，不但能争夺国际中转货源，而且能带动华北、东北地区的加工贸易发展，拉动腹地的加工制造业发展。

就中部地区来看，长三角地区的上海洋山和宁波梅山两个保税港区已经形成了错位发展、功能互补、共建国际航运中心的格局，宁波－舟山港一体化又使该地区的竞争力更加提升。两个保税港区将实现宁波港和上海港在功能上、体制政策上协同发展，使上海洋山和宁波－舟山港形成双轮驱动效应和双保险机制，提升整个长三角地区的港口国际竞争力、开放竞争力和服务带动力。

就东南地区看，厦门海沧保税港区的设立对做强做大海峡西岸港口群，将厦门港建设成为国际枢纽港，推动对台先行区建设具有重要意义，对拓展海西效应，推进“三通”直航，扩大两岸经贸合作与交流将产生直接影响。据悉，厦门港到高雄港仅165海里，货运直航不到10小时。高雄港是台湾货运进出口的主要中转港与集散中心，实行自由贸易港区运作，融制造、仓储、物流为一体。专家称，以厦门海沧港与高雄港的航程距离、国际航线走向和相近的地理位置，设立厦门海沧保税港区，可积极对接高雄港的自由贸易港区政策，实行更加符合国际惯例的现代海关监管模式，提升厦门港口的综合竞争力。

就南部地区来看，广西钦州保税港区与海南洋浦保税港区形成环北部湾地区两个保税港区，二者的协同发展，将成为中国——东盟自由贸易区和泛北部湾区域经济合作的重要平台。同时，广州南沙保税港区和深圳前海湾保税港区的建立，一方面为广东省外向型经济的发展提供了更大的空间，另一方面，与广西和海南保税港区连成一片，泛珠江三角地区的区域经济发展与合作提供了更广的平台。

而重庆两路寸滩作为全国内陆地区的首个保税港区，正在积极打造长江上游的航运中心地位，也由于其特殊的地理位置而成为带动西部地区发展的重要沿江港口城市。［1］

二、我国保税港区法律制度的现状及不足

（一）我国保税港区法律制度的现状

保税港区的建设和发展必须有健全的法律制度做保障。目前我国调整保税港区的法律制度主要分为三个层次，涉及两个方面的内容。从立法的层次上看，保税港区的法律制度主要体现为：（1）全国人大制定的相关法律。这类法律主要有《中华人民共和国对外贸易法》、《中华人民共和国海关法》、《中华人民共和国税法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》、《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国进出口商品检验法》、《中华人民共和国动植物检疫法》、《中华人民共和国国境卫生检疫法》等。（2）各部门制定的行政规章。这类法律主要有《中华人民共和国外汇管理条例》、《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》等。（3）各保税港区制定的管理办法。这类管理办法主要有上海《洋山保税港区管理办法》、天津《东疆保税港区管理规定》和大连《大窑湾保税港区管理规定》等。

从上述立法涉及的内容看，保税港区的法律制度主要涉及两个方面的内容，即直接调整保税港区的法律制度和间接调整保税港区的法律制度。直接调整保税港区的法律制度主要有《中华人民共和海关国保税港区管理暂行办法》和各地区的保税港区管理办法。由于保税港区的建设时间较短，该类法律制度还比较匮乏。间接调整保税港区的法律制度主要指《中华人民共和国对外贸易法》和《中华人民共和国海关法》、《进出口商品检验法》等。虽然保税港区的建设时间不长，但自上个世纪70年代末期，我国对外经贸发展的迅速发展使得我国进出口贸易方面的法律法规十分全面。这些法律制度虽然对保税港区的建设不具有直接调整的功能，但是其对保税港区的建设也会起到间接的保障作用。

（二）我国保税港区法律制度的缺陷与不足

从上述立法看，我国保税港区的法律法规已初具规模，但相对于发展保税港区和实现保税港区的总目标而言还存在诸多缺陷与不足，主要表现为：

1.保税港区的基本法缺位

目前我国保税港区缺乏系统而专门的法律规定，立法技术中缺乏对实践的具体指导，宏观调控能力和微观约束能力均显不足。这一点早在保税区的建设过程中就已显现出来。比如，保税区的管理与协调工作由国家海关总署负责，但海关对保税区的管理重点在于对货物进行管理，许多具体的政策又涉及到国务院的其他部门，主要有商务部、国家外汇管理局、工商行政管理局、财政部、国家税务总局、国家计委、经贸委等，这就造成了保税区“多头分管”的局面。由于各个部门对保税区的性质与定位的认识不尽相同，制定政策的出发点也不尽相同，因此这必然造成各个部门的政策相互冲撞、相互矛盾，法律之间的冲突难以避免。因此，在保税港区的法制规划中应注重基本法的建设，注重各部门法的协调和统一。

2.保税港区的立法层次较低

众所周知，按照不同的立法部门，我国的立法可以分为不同的层次，其效力等级也各不相同。最高层次的立法是全国人大及其常委会制定的法律，接下来是国务院及其各部门制定的行政规章，然后是各省、自治区、直辖市制定的地方法规。这样看来，直接具有操作性的保税港区的规范层次较低，法律效力不大。因为我国保税港区直接具有操作性的规章法规均由各部委、地方制定颁布，规范性不强，缺乏法律责任的制约作用，大多以“办法”、“条例”、“通知”等形式颁布，在具体运用中缺乏操作性，难以产生法律效力，多数只适合作为司法审判的参照性依据，不利于调整保税港区复杂的法律关系，缺乏对保税港区内各行为主体的引导与制约作用。

3.专门规制保税港区的立法较少

目前专门调整保税港区的法律只有2007年8月海关总署制定的《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》，另外还有几个保税港区自己制定的管理办法。根据保税港区的功能设计，保税港区不单单具有保税的功能，而是具有口岸、物流、加工等多重属性。因此，保税港区不仅涉及海关监管问题，还涉及外汇管理、企业的设立、税收优惠、港口规制等多方面的内容，因此保税港区的立法应该是多方面和全方位的。只有这样，保税港区才能在法制化的轨道上健康发展。所以说我国目前这种立法现状难以适应保税港区发展和建设的需要。

三、完善我国保税港区法律制度的必要性及相关措施

（一）完善保税港区法律制度的必要性

1.完善保税港区法律制度，有利于吸引和保护外国投资

如前所述，自国务院批准建立保税港区以来，为了加强保税港区的管理，海关总署出台了《海关保税港区管理暂行办法》，各保税港区也已经制订或正在制订有关的管理条例或管理办法。但一个重要的问题不容忽视：这些规范的效力层次很低，而且内容也不统一。尤其是人民法院在审理案件时，只依据法律、行政法规、地方性法规，而对规章只是参照适用。［2］外商投资者在保税港区内投资办厂或从事贸易、物流、金融服务等行业，主要是以营利为目的，他们重点考虑的就是投资风险和投资环境等，所以保税港区的政策是否稳定，保税港区的法律制度是否健全，会直接影响投资者的投资信心。因此，世界各国在建设保税港区的过程中，都首先制订有关法律，把保税港区的地位、发展目标及优惠政策和投资保护措施等用法律形式确定下来，以吸引外资。如美国国会通过的《对外贸易区法案》、马来西亚的《自由贸易区法案》、新加坡的《自由贸易区法案》等，都是以中央立法形式确立自由贸易区的基本政策。因此，我国有必要加强保税港区的法制建设，以便更好地吸引外商投资，保护外商投资者的合法利益。

2.完善保税港区的法律制度，有利于保税港区自身的健康发展

保税港区的面积不大，但法律关系却错综复杂。在保税港区中，不但有纵向的行政管理关系，而且有横向的经济贸易关系；不但有涉内的法律关系，而且有涉外的法律关系；不但有贸易、投资等法律关系，而且有税收、金融等法律关系。这些错综复杂的法律关系涉及不同的利益主体和管理部门，如果处理不当，不仅容易产生纠纷，而且会妨害保税港区功能的发挥。所以只有将保税港区的管理纳入法制化的轨道，加强保税港区法制环境建设，才会促进保税港区目标的实现，实现保税港区自身的健康发展。

3.完善保税港区的法律制度，有利于维护我国法制的统一

由于我国保税港区的法律制度不健全，中央层面的立法缺位，因而地方在制订本保税港区的政策和规范性文件时，没有明确的法律依据。这样，不但导致地方立法时无所适从，而且往往会出现越权管理、相互之间进行不正当竞争等现象。另外，保税港区的管理还牵扯众多行政部门，比如商务部、财政部、国家税务局、国家外汇管理局等等，各行政部门在制订相关的行政法规时，也非常容易出现法律之间的冲突与漏洞。要解决上述问题，必须加强保税港区的法制建设，使我国保税港区的法制“上下统一，左右协调”。

（二）完善保税港区法律制度的措施

1.积极推进我国保税港区基本法的建设

从目前情况看，我国保税港区的发展十分迅速，短短4年的时间，已经发展到13个，还有进一步扩大化的趋势。同时保税港区又是我国对外经贸的前沿阵地，具有“桥头堡”的作用。因此，必须积极推进我国保税港区基本法的建设，对保税港区的基本法律功能、管理方式、监管体系等进行明确的界定和规定，使得保税港区能够在法律的控制和规制中健康发展，从而避免保税港区建设的盲目性和任意性。

2.提高保税港区的立法层次

从国外自由贸易区和保税港区的实践经验看，都是先立法，后建区。而且国外保税港区和自由贸易区的立法层次都比较高。我们应吸取保税区时代的经验和教训，保税港区立法应“至上而下”展开，采取以国家立法为主、地方立法为辅的模式。先进行国家立法，即由全国人大制订《中华人民共和国保税港区法》，然后在国家立法的指导下，完善行政法规和地方立法，从而形成保税港区的法律、法规、规章等协调配合的法律体系。

3.针对保税港区的特殊情况制定特别法

由于保税港区涉及投资、贸易、金融、税收等各种法律关系，同时各保税港区的功能定位和发展目标也存在差异，所以，在制定基本法和提高立法层次的同时，也应该针对保税港区的特殊性制定特别法。这些特别法的制定可以考虑采用行政规章或地方性规章的立法模式。由于保税港区具有投资自由的特点，所以需要规定相应的企业制度予以保障。具体包括：对企业登记制度对其予以放宽，实行核准制；对企业经营范围不做具体限制；对企业的资本制实行授权资本或折衷资本制；对高新技术产业的发展，采用企业激励机制；对国有化和征收问题也应豁免。在贸易和法律制度方面，应充分体现保税港区贸易自由化的特点，应赋予区内贸易公司拥有进出口经营权，同时应免除区内公司在配额、许可证方面的限制。金融自由也是保税港区的特点之一，所以作为市场化程度相当高的保税港区，金融法律制度也十分重要，保税港区法应在外汇使用、金融机构准入和企业融资等方面进行明确的规定。税收法律制度在保税港区立法中也占有十分重要的地位，因此，保税港区应建立关税、流转税、出口退税、所得税及其他税的系列税收优惠法律制度。

［1］中国保税港区正加紧布局[EB/OL].http://news.hexun.com/2008-06-16/106717738.html，2008-08-13.

［2］詹炳.试论保税区立法[J].法商研究,1994(5):16.

【责任编校：王 欢】

On Perfection of Legal System Concerning Bonded Port in China

Zhang Lina
(Hainan University,Haikou 570228,China)

The bonded port plays exemplary role in the local economic development in our country.At present there are many defects in its legislation.Therefore,we should acquaint ourselves with its legislation necessity and further improve the existing legal system.

bonded port;customs supervision;legal system of bonded port

D927

A

16732391（2010）02—0058—04

20100117

张丽娜（1969），女，辽宁新民人，法学博士，硕士生导师，海南大学法学院副教授，主要从事国际经济法学研究。

海南省重点科目建设项目（xkxm0851-04）《保税港区法律问题研究》的部分成果。