完善基层政府公共服务供给体系*

唐琦玉

（中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南长沙410006）

完善基层政府公共服务供给体系*

唐琦玉

（中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南长沙410006）

基层政府是“小政府，大社会”，“小政府，大服务”，“小政府，大保障”。我国基层政府公共服务供给体系直接影响着社会公共利益的实现、人民生活水平的提高、基层政府的形象和国际声誉。我国部分基层政府公共服务供给体系还较薄弱，主要表现在：公共服务意识淡薄化、公共服务主体单一化、公共服务职能抽象化、公共服务形式逐利化、公共服务结构失衡化、公共服务过程形式化、公共服务导向扭曲化、公共服务重心偏离化、公共服务结果低效化。因此，我们必须以科学发展观为指导，进一步完善基层政府公共服务供给体系，包括：树立公共服务理念；强化公共服务职能；创新公共服务体制；加大公共服务投入；完善公共服务政策；提升公共服务质量。

完善；基层政府；公共服务；体系

胡锦涛总书记2008年在中共中央政治局第四次集体学习时明确指出：“扎扎实实推进服务型政府建设，全面提高为人民服务的能力和水平”。温家宝总理在2010年《政府工作报告》中明确强调：“我们要以转变职能为核心，深化行政管理体制改革，大力推进服务型政府建设，努力为各类市场主体创造公平的发展环境，为人民群众提供良好的公共服务，维护社会公平正义。”“加快健全覆盖全民的公共服务体系，全面增强基本公共服务能力。”基层政府是“小政府，大社会”，“小政府，大服务”，“小政府，大保障”。我国基层政府公共服务供给体系直接影响着社会公共利益的实现、人民生活水平的提高、基层政府的形象和国际声誉。因此，如何适应新形势，完善基层政府公共服务供给体系，为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务，已经成为我国基层政府面临的重要课题，也是建设服务型政府的必然选择和根本路径。

一、完善基层政府公共服务供给体系意义重大

基层政府公共服务供给体系是基层政府为公众、社会、市场提供公共服务的意愿、能力和质量的综合系统。根据公共需求，提供公共服务，是现代政府的基本职责。随着经济社会的发展，公众对公共服务的需求不断增加，对政府的服务能力要求也越来越高。政府公共服务供给体系是政府的生命力。现代基层政府“个个都是服务形象，处处都是服务窗口，时时都是服务演出，事事都是服务体现”。因此，完善基层政府公共服务供给体系具有十分重要的意义。

1.完善基层政府公共服务供给体系，是构建社会主义和谐社会的迫切需要。基层政府拥有人民赋予的权力，掌握着一定的公共资源，处于经济社会管理者的特殊地位，在构建社会主义和谐社会进程中承担着重要职责。构建和谐社会，要求基层政府履行好公共服务和社会管理职能，大力发展社会事业和公共事业，为人民群众提供更多更好的公共产品和公共服务。

2.完善基层政府公共服务供给体系，是参与全球竞争、迎接国际挑战的迫切需要。打造优质的公共服务环境，提供优质的公共产品，建设良好的“软环境”成为政府竞争的中心。“蒂布特模型”告诉我们，个人可以通过“用脚投票”来有效表达对地方公共物品的供给偏好。哪里政府管理规范、投资成本低、办事效率高、公共服务好、社会环境优，哪里就会吸引更多的资金、技术和人才，从而促进经济发展和人的全面发展。这就要求基层政府必须正确、充分和有效地履行职责，降低服务成本，提升服务绩效，创造优良环境。

3.完善基层政府公共服务供给体系，是完善社会主义市场经济体制的迫切需要。在社会主义市场经济体制下，市场和政府各有分工，在资源配置中发挥基础性作用的是市场；政府的职能定位更主要的是为市场主体提供服务和创造良好的发展环境，包括法制环境、信用环境和市场环境等，通过经济调节弥补市场失灵带来的弊端，而不是用行政手段去直接干预经济运行。完善社会主义市场经济体制，迫切要求基层政府从“越位”的地方“退位”，在“缺位”的地方“补位”，尽快实现向服务型政府转型，将更多的资源和精力放在为公众、社会、市场提供高效、优质的服务上。

4.完善基层政府公共服务供给体系，是深入贯彻落实科学发展观的迫切需要。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。然而，我国基层的公共物品和公共服务(如公共卫生、基础教育、失业养老保障、住房保障、公共安全、环境保护等)投入的增长速度落后于总体财政的支出增长速度；公共物品和公共服务发展速度滞后于经济增长速度；公共物品和公共服务供给的数量和质量明显不能满足公众日益增长的公共需求。完善基层政府公共服务供给体系，能为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，建立健全公共服务体系，不断满足人民群众日益增长的公共需求和公共利益诉求，从而促进科学发展。

5.完善基层政府公共服务供给体系，是提高党的领导水平和执政水平的迫切需要。完善基层政府公共服务供给体系是和加强党的建设的本质要求相一致的。我们的政府是人民的政府,政府公务员是人民的公仆,是以为人民服务为宗旨的,这是立党为公、执政为民的本质要求。完善基层政府公共服务供给体系，从基层政府管理模式、体制机制的创新上增强政府和公务员的服务意识和责任意识，切实转变和履行好政府职能，不断提高公务员的能力和水平，对于提高党的领导水平和执政水平，巩固党的执政地位有着极为重要的意义。

二、基层政府公共服务供给体系仍然薄弱

现代政府以向公民和社会提供优质高效的公共服务为宗旨和目标。虽然我国基层政府在公共服务供给方面取得了显著的成绩，但由于经济发展不平衡，加上在公共服务供给方面的经验还不够丰富，存在许多亟待解决的问题，我国部分基层政府公共服务供给体系还不够完善，经常成为社会公众抱怨甚至攻击的主要话题，严重影响着科学发展和社会和谐。

1.公共服务意识淡薄化。在我们社会主义国家，人民群众是主人，是国家权力的源泉，政府机关是服务机关，政府工作人员是人民“公仆”。但随着改革开放和市场经济的发展，利益观念泛化，一些基层政府及其公务员忘记了自己是为人民服务的公仆，利用人民赋予的公共权利为自己的私欲服务，官本位思想严重，“门难进，脸难看，事难办”的现象在基层依然严重，部门利益及个人利益突出，严重损害了党和政府在人民群众中的形象。

2.公共服务主体单一化。随着人们生活水平的提高和需求的多样化，对公共产品和公共服务的品种、种类、数量的要求越来越高，而现代政府不可能也无法将各种社会事务和公共服务一一包揽，这必然要求政府公共服务的提供方式和途径的多样化，实现由单一主体向多元主体、“单中心治理”模式向“多中心治理”模式的转变。但由于管制型政府的长期影响，公共服务主要由政府这单一主体来承担，基层政府管了许多“不该管、管不了和管不好”的事情，没有充分发挥公众、企业、第三部门的作用，也没有充分发挥市场的作用，公共服务供给活力不足、效率低下，增加了公共服务的成本，阻碍着经济社会的科学发展和和谐稳定。

3.公共服务职能抽象化。公共服务是政府一项重要职能，体现在政府的具体工作之中。但一些基层政府存在重权力轻责任、重管理轻服务的现象，将政府服务模糊化、抽象化。如人们在要求基层政府服务时有时会遇到这样的尴尬：“我们是为人民服务的，不是为你服务的”。把公共服务停留在口头上、文件上，公共服务意识淡薄，责任感不强。

4.公共服务形式逐利化。服务是政府机关权力与义务的本质特征，服务的本质要求是“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”。但在现实生活中，一些基层政府机关缺乏深厚的服务意识，部门利益恶性膨胀，公共服务走了样，变了味，服务有偿化，服务逐利化。有的把无偿服务变成收费服务，搞成服务就是管理，管理就是收费；有的不给好处不办事，给了好处乱办事，钱多多服务，钱少少服务，无钱不服务。

5.公共服务结构失衡化。政府提供的公共服务最重要的一个特征就是它的非排他性，即社会公众可以普遍地、无偿地享受这种服务和消费，实现公共服务的均等化。但由于受计划体制束缚和传统发展观的影响，我国政府公共服务结构明显失衡，存在着歧视性服务、盲目性服务和缺失性服务，不同服务主体享受的公共服务存在量和质的差别，城乡差距、地区差距持续扩大，公共服务的供给结构与需求结构相脱节，社会发展与经济发展不相协调，一些基层基础教育落后、基本医疗卫生短缺、社会保障乏力、公共文化匮乏、基础设施滞后，严重影响农村经济社会的科学发展和社会和谐。有的基层政府与公众有效沟通不够，公共服务供给效率低下、质量低劣，这样不但不能让社会公众满意，反而会诱发冲突、带来矛盾，影响社会稳定。

6.公共服务过程形式化。政府服务必须求真务实，但有些基层政府机关搞虚假服务，服务过程求形式，走过场，表面上轰轰烈烈，实际上毫无效果。少数单位和地方，服务文件下了不少，真正落实的不多；服务规定定了不少，切合实际的不多；服务承诺应许了不少，真正实现的不多；服务次数不少，解决问题的不多。

7.公共服务导向扭曲化。政府服务必须以人民群众的利益为导向，要不要服务、服务多少、服务方式、服务效果不应由政府机关自己设定，而应以公众需求为导向，以公众认同满意为标准。而现实中一些基层政府机关提供服务是以自我方便为导向，较少顾及公众需求，下级围绕上级转，机关围绕领导转，甚至只图让上级领导高兴，而不求让公众满意。有些群众急需的服务不去服务，而有些群众不需要的服务却打着“服务群众”的旗号强制服务。

8.公共服务重心偏离化。在市场经济条件下，政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，政府应当把更多的财力和精力投入到组织基本的公共服务和公共产品的供给方面，大力发展教育、科技、文化、医疗卫生、环境保护等社会公共事业和公共服务，特别是向农民和城市弱势群体提供基本的公共产品和公共服务，并为企业创新发展提供良好的外部环境。但长期以来，一些基层政府一直把发展经济作为唯一的核心职能，忽视了提供公共产品和公共服务的社会服务职能。一些政府部门和政府官员仍习惯于对微观经济领域的直接干预，整天忙于招商引资、经济建设，而对人民群众日益增长的公共服务需求重视不够，政府的公共服务职能还较为薄弱，服务机制不健全，政府公共服务能力明显不足。

9.公共服务结果低效化。加强公共服务职能是基层政府的核心内容，完善的公共服务体系是建设人民满意政府的突出标志。但由于各种原因，少数基层政府的公共服务意识仍较淡薄，公务员素质能力仍有差距，对公共管理和公共服务的基本知识、基本理论和基本方法仍缺乏足够的了解，有的公务员作风飘浮，推诿扯皮，不讲效率，服务质量较差，甚至弄虚作假，贪污腐败，既降低了政府的公信力和执行力，又成为基层经济社会发展的瓶颈和民众抱怨的主要话题。

三、完善基层政府公共服务供给体系的主要途径

显然，上述政府公共服务供给体系存在的问题与建设服务型政府是背道而驰的，也严重影响着科学发展和社会稳定。同时，完善基层政府公共服务供给体系是一个复杂的系统工程，不仅是我国政府面临的新课题，也是世界各国政府遇到的新课题。因此，我们必须以科学发展观为指导，在政府转型的过程中，既勇于探索，又大胆实践，大力加强基层政府公共服务供给体系建设，更好地推动科学发展、促进社会和谐。

1.树立公共服务理念。思维是行为的先导，树立公共服务理念是完善基层政府公共服务供给体系的前提。满足公共需求，提供公共服务，是现代政府的一项基本职责，是衡量一个政府管理水平和能力的极为重要的指标。基层政府的价值理念是以人为本、以公民为本和以服务为本。要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，作为基层政府公共服务的出发点和最终归宿。树立公共服务的公平意识、成本意识和效率观念、质量观念，以提高公共服务质量为核心，以公众满意度为最高标准，以对民众负责为崇高使命，想人民之所想、急人民之所急、干人民之所需、解人民之所难，从而使基层政府的工作得到人民群众的衷心拥护和支持。

2.强化公共服务职能。政府职能问题是政府管理的核心问题。完善基层政府公共服务供给体系，就必须强化公共服务职能，应当理清政府与市场、政府与企业、政府与事业、政府与社会的界限，应该退出的就坚决退出，应该履行好的职能就切实履行好。不要忙了不该干的事，误了应该干的事。实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平公正的根本转变，实现“全能型政府”向“有限政府”`的转变。我国政府的公共服务职能，是要为社会公众提供日益丰富和优质的公共产品和公共服务，包括扩大社会就业，提供社会保障，建设公共基础设施，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等等。强化公共服务职能，尤其要加快健全覆盖全民的公共服务体系，全面增强基本公共服务能力。健全重大自然灾害、突发公共安全事件应急处理机制，加强防灾减灾能力建设，加强食品药品质量监管，做好安全生产工作，遏制重特大事故发生，为人民群众创造一个安全稳定的生产生活环境。

3.创新公共服务体制。体制创新是完善基层政府公共服务供给体系、建设服务型政府的保障。基层服务型政府是对管制型、刚性管理型政府的变革和超越，是一种柔性管理、善治政府。侧重强调政府治理模式的优化，要根据不同公共服务项目的性质和特点，采用不同的供给模式，推行市场化、社会化、法治化、社区化改革，实现公共服务供给主体的多元化。对那些不具备规模经济特征、进入门槛比较低的公共服务项目，应逐步向民营企业和民间组织开放。通过委托服务、管理承包、特许经营、公共部门与民营企业或民间组织开展合作等多种形式，鼓励和支持民营企业和民间组织参与公共服务；对那些规模经济特征明显、进入门槛较高的公共服务项目，应引入市场机制，扩大公共部门内部的竞争；对仍要依靠公共部门来提供的公共服务，如基础教育、卫生防疫等重大项目，要加强监管，保障公正，努力降低成本，提高效率。

4.加大公共服务投入。随着经济社会的发展，社会公众对公共服务的需求不断增加，对基层政府的服务能力要求也越来越高。完善基层政府公共服务供给体系需要公共财力的支持。加大公共服务投入，按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力，夯实公共服务保障，确保有稳定的财力投入公共产品和公共服务领域，从而为完善基层政府公共服务供给体系奠定坚实的物质基础。健全公共财政体制，调整财政收支结构，统筹城乡发展，消除地区差距，填平阶层鸿沟，扩大公共服务覆盖范围，加大对基层的资金、资源投入，提高基层政府促进科学发展和维护社会稳定的能力，加强公共服务基础设施建设，逐步形成惠及全民的公共服务体系，实现基本公共服务均等化。

5.完善公共服务政策。完善基层政府公共服务供给体系需要合理和完善的政策体系。强化公共服务职能，迫切需要提供运行良好的公共政策机制，通过政策手段解决影响基层公共服务供给的各种问题，促进基层经济社会的科学发展和和谐稳定。完善基层政府公共服务供给体系，必须完善社会保障、社会救助、社会福利、收入分配、就业优先和扶贫解困等政策，以免除人民因年老、失业、贫困、疾病等后顾之忧，让社会充满爱心和人间关怀，使全体人民在任何情况下都能无忧无虑地生活，创造人民安居中乐业的社会条件，让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。

6.提升公共服务质量。完善基层政府公共服务供给体系，其根本目的是进一步提高基层政府公共服务的供给质量和能力，即提高基层政府为经济社会发展服务、为民众服务的质量和能力。基层政府公共服务质量的优劣、能力的高低，关键在于公务员的素质。基层政府工作人员是人民的公仆和服务员，必须有服务意识、服务知识和服务技能。因此，基层政府要强化学习，提升素质，解放思想，增强公务员创新的责任感和使命感。同时，强化对公务员的教育、管理和监督，提高公务员的能力素质，着力建立和完善竞争择优的选拔机制、符合社会需要的培养机制、开放灵活的流动机制、与贡献相适应的激励机制，激发公务员的内在动力和创新活力，引导公务员尽职尽责做好各项公共服务工作，自觉维护政府形象，更好地满足人民群众日益增长的公共服务需求，促进基层社会经济和谐稳定和科学发展。

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1004-3160（2010）05-0005-04

＊本文系湖南省社会科学基金项目《构建以需求为导向的基层政府公共服务供给体系研究》[项目编号：08YBB051]阶段性成果。

2010-05-21

唐琦玉，男，湖南永州人，中共湖南省委党校、湖南行政学院公共管理教研部教授，主要研究方向：地方政府管理和领导科学。

责任编辑：谭桔华