论税收授权立法的理论及现实依据

杨玉荣

(中共黑龙江省委党校黑龙江省行政学院,哈尔滨150080)

论税收授权立法的理论及现实依据

杨玉荣

(中共黑龙江省委党校黑龙江省行政学院,哈尔滨150080)

税收授权立法的存在虽然是对宪政分权原则的挑战,但并非没有其存在合理性,事实上,税收授权立法的存在是有其法经济学理论基础的。税收授权立法在立法成本、效益和对经济活动的调控效率上均具有比较优势;税收授权立法的存在还有其立法学理论基础,得益于分权理论的新发展;同时,税收授权立法具有深刻的现实依据。税收及税法的专业化特征、现代管理的专门需要以及非常时期对税收政策的要求,特别是现代社会政府职能的扩张更为税收授权立法提供了充分的现实依据。

税收授权立法;理论依据;现实要求

一、法经济学基础

所有的法律规范、法律制度和法律活动,归根结底都是以法律手段促进资源的最佳配置,促使效益产生,从而实现社会财富的最大化。效益原则是法律赖以建立的基础,也是法律唯一的出发点和归宿[1]223。因此,“在立法中引入成本方法分析立法现象,可以从成本——效益的角度寻求和实现法律效益的最大化,从而阐明法律存在的必要性、收益性、合理的调控范围以及法律效益的归属主体”[2]。运用法经济学方法论证税收授权立法的合理性,要做的只是理性地分析出其与议会立法制度的比较优势,从而反观税收授权立法制度的经济合理性。

(一)税收授权立法在立法成本上具有比较优势

按照经济学理论,效益乃产出与投入之比。我们可以先假定收益既定,通过考查成本来考查效益。税收授权立法作为一种制度供给,其投入包括直接立法成本DC(direct cost)和间接立法成本 IDC(indirect cost)。直接立法成本也称为狭义的立法成本,仅指立法活动所耗费的成本,包括立法机关的运行——立法体制成本SC(system cost)、立法的程序性活动——立法程序成本PC(procedural cost)和立法监督的成本——SPC(supervisory cost)。法律实施投入的人力、物力和财力就是立法的间接成本,也可称其为法律实施成本I C(implementary cost)。其中,立法体制成本是一个国家或者地区为维持其立法体制的有效运行而投入的成本。立法主体的多少决定了立法体制成本的高低。立法程序成本是制定、修改和废除法律所耗费的人力、物力和财力,主要有:立法规划、论证、起草、听证、审议、批准、公布以及修改、废止、解释等,其成本的大小与参与人数和所需赞成票成正比。在极端情况下,“如果决策是独裁性质的,由一人说了算,则决策成本最低为零”[3]。立法监督指“特定主体在其监督权限范围内,依据一定的程序对有权机关制定法律、法规和规章的活动所实施的监察和督促”,包括动态的立法过程和静态的立法结果[4]。从各国的立法监督实践看,立法监督投入越多,法律的实施成本也就相应降低,法律的社会效益也就越高。反之,法律的实施成本就会加大,其社会效益也就较差,甚至造成法律权威损失。

在税收授权立法体制中,由于议行合一,因此无须单独再设立或调动专门机关开展立法活动;虽然立法主体增加,可能会因解决立法权限的冲突而使立法成本增加,但税收立法的特殊性要求使授权主体仅以行政机关为主,故成本增加有限。因此,立法体制成本SC投入会低于议会立法。行政立法过程中,立法周期短,去除了不必要的繁文缛节而使程序简练,所投入的物力、人力和财力相对也较少;由于人的理性有限,使得选择绝对的最佳方案的几率几乎为零,这种情况下,行政机关特有的一定自由裁量权会避免旷日持久的会商而造成的成本过高。因此,立法程序成本PC也较低。当然,这是指绝对的较低成本。由于立法经过了授权,则必定要加大监督力度,故而监督成本会相应增加,表现为立法直接成本的增加。但反过来,因监督成本增加而使实施成本降低,又会导致间接立法成本的降低,因此总体来说,税收授权立法的立法成本较之议会立法是低的,在税收授权立法活动中社会所承受的超额负担是最轻的。在立法资源有限的情况下,降低立法成本当然也就意味着效益的提高。

(二)税收授权立法在效益上具有比较优势

直接立法成本不能完全反映立法的目的与价值选择,必须从立法的效益看待立法成本。收益不仅指经济收益,还有社会收益。因而效益目标就既有经济效益,又有社会效益。从理论上讲,制定良法的社会效益必须大于制定良法的成本,否则立法就欠缺必要性依据,法的实现需要较大的成本,因此合意的法律规则就要尽可能地减少市场交易成本,使其所决定的权利配置达到最优。对于税收授权立法来说,由于行政机关离市场更近,行政部门更熟悉经济工作,行政机关制定的法规范仍需由行政机关执行,因而使其制定的法律规范更适合现实情况而更有利于实施;法律实施过程中,民主性欠缺可能会成为导致执法成本有所增加的因素,但从另一方面看,由于税收授权立法制度要求有较完善的监督机制、较多的监督成本的投入,某种程度上会弥补缺乏广泛民主的不足,从而使实施成本相应降低。总地来看,该立法制度是具有效益性的,通过该制度生成的法律规范更易于执行,能更有效地配置社会资源,能最大限度增加社会财富。按照“卡尔多——希克斯标准”效益观,“只要第三者的总损失小于交易所产生的总效益……该交易就是有效益的。在该交易的情况下,社会资源的配置就是有效的,与此相应的法律制度也就具有效益性”。这也是波斯纳的法律效益观[1]235。

(三)税收授权立法在对经济活动的调控效率上具有比较优势

效率研究也是效益研究的内容,就某一法律规范而言,效率的高低往往与效益的高低成正比[5]。运用税法规范对宏观经济进行调控的目标无疑是效益,而达到的路径就是调控经济活动的高效率。用以调控经济的这一部分税法为税收政策法。所谓税收政策法,指负担经济调控功能的那部分税法,主要是税收实体法,也包括部分税收程序法[6]。在适度“干预经济”的政府职能行为中,直接导致干预效果产生的就是税收政策法。其之所以有能力调控宏观经济,就在于具有高度的灵敏性,表现在政府决策的快速、及时和经济性。如此才能避免法规范的确立、变更、修改等时效的滞后。这样一种灵敏性和高效率,必然需要较高的交易成本,因此,由谁来作为决策行为的主体,引起的后果也必然不同。就像科斯定理所说的,在有交易成本的条件下,法律权利的初始界定具有十分重要有意义,即权利的不同配置状态会对效率产生不同的影响[1]235。如何选择一种成本较低的权利配置和实施方式,则要以效益为原则。赋予行政机关以一定的税收立法决策权,一方面利用政府在满足社会特定方面要求上具有的比较优势,来减少交易成本,另一方面又能产生由于快速、及时反应而带来的更大效益。从西方各经济学流派理论看,无论是凯恩斯学派,还是供应学派或制度学派,无论是拉弗曲线所推崇的“最佳税率点”的选定,还是“政府的相机抉择”,各理论适用的共同前提是,必须要对复杂和波动易变的经济活动快速做出反应,这是行政效率的最好体现。2003年美国总统布什颁布的六点减税计划,也是富有效率意义的行政权力对经济活动进行调控的现实活动。

二、立法学基础

(一)从狭义立法权到广义立法权——对立法权的重新认识

狭义的立法权专指立法机关行使的创制、认可、修改或废止法规范的权力。从概念的内涵来看,“产生”法规范是立法权的基本属性,从概念的外延上看,将狭义立法权界定为立法机关的立法权符合概念的本质属性,因为立法机关的立法权是其他一切立法权的“源权”,行政机关的立法权来源于立法机关的委托或授权。而司法立法权,尽管不是直接来自议会的授权或委托,但法官的产生须由议会同意,法官在创制判例的过程中,不能背离立法机关已经制定的法律原则或精神。从这种意义上说,司法立法权与议会立法权也可以形象地称之为“源”与“流”的关系。从而也产生了广义立法权的概念,从广义上理解,立法权是指所有行使立法的权力,即所有创制、认可、修改、废止法规范和法规则的权力。立法权的主体除作为立法机关的议会和其他代议机关外,还包括某些有立法权的行政机关以及英美法系国家创制判例法的司法机关[7]。

(二)从分权理论到综合立法权理论——分权理论的新发展

立法权的观念渊源于分权思想。亚里士多德通过对古希腊各城邦政体的研究,认为一切政体都应有三个要素作为其构成的基础,他称这三个要素为议事机能、行政机能和审判机能[8]。到了资产阶级革命时期,洛克明确提出了立法权、行政权和对外权的三权分立理论[9]。孟德斯鸠发展了洛克的分权思想,明确地提出了具有现代意义的三权分立理论,他认为,立法权、行政权、司法权三权分别由三个不同的机关行使,其中,立法权和行政权要互相牵制以保持权力的平衡[10]。分权理论即是指立法权、行政权和司法权的分立与制衡。随着社会的发展和现实的需要,分权理论也在不断地深化。与狭义、广义的立法权概念反向对应的,形成了狭义、广义的分权理论。广义上的分权当然是指狭义的立法权及立法机关的其他权力与行政权、司法权之间的分立与制衡,而狭义上的分权就可以理解为立法机关的立法权、委任立法权、司法立法权之间的分立与“互补”,后者构成了适应社会发展需要的严格规则主义与自由裁量主义相结合的立法机制。

(三)对立法权及分权理论重新认识的意义——税收授权立法权存在的合法依据

实际上,作为国家的政权,从根本上来说是统一不可分的,立法、行政与司法的三权分立只是国家机关之间的分工制度设计。事实上,“严格意义上的三权分立只是资产阶级政治家的政治理想,实践中的这三权却从未而且也不可能绝对分开”[11]。三权分立的权力设置最终仍取决于社会政治、经济发展的需要。在近现代资本主义发展对授权立法提出存在要求时,重新认识立法权体系及分权理论具有重要意义:一是理清了立法机关与立法主体的关系。立法权并不仅限于存在于立法机关内的权力,其他机关也拥有一定的立法权,立法权也不是立法机关职权的全部,立法机关还有其他职权。二是明确了行使立法权的主体及其各主体之间的关系。狭义立法权与广义立法权具有“种”、“属”关系,作为议会或代议机关行使的立法权是“源权”,其他一切立法权均来自这一权力。三是突破了最初的权力分立与制衡理论的禁区,形成了不同国家机关的立法权主体分立与互补的综合立法权体系的理论。这就成为了包括税收立法权在内的立法权存在于行政机关的合法依据。

三、税收及税收立法特殊性的要求

(一)专业化要求

税收及税法的复杂性、专业性和技术性,客观上要求立法人员必须要具有较高的业务素质。立法机关的工作人员虽然由民意产生,代表了民众的利益,但他们并不一定就是这方面的专家。而行政机关在税法起草的技巧和专业知识方面更有优势,由其立法无疑是一项明智的选择。

(二)现代管理的需要

现代社会,财政对经济的作用不再仅是自发的,而且是自觉的。财政收入的多少,各地区、国民经济各部门、各行业及社会组织与公民负担的比例与份额的多少,对国民经济的发展规模、速度与结构,直接产生制衡作用。税收杠杆是国家依靠财政调控经济的重要工具,税收法律必须具有较强的适应性和灵活性,从而才能应对不断发展变化的复杂的经济环境。即使是已经制定的法律,由于客观情况的变化,也需要定期调整,如由于通货膨胀原因而调整税率等税收要素。此外,考虑地域特殊性,那些具体的细节问题、地方性问题和未来可能出现的新问题则需要交给行政机关来做出具体规定,从而保证立法的灵活和高效,以满足经济发展的要求。

(三)特定情况的需要

所谓特定时期或非常时期,是指国家的经济、政治、社会发生重大变革或出现重大异常的时期,如政治革命、自然灾害、战争与动乱、经济危机等紧急情况,经济形势可能急剧变化,经济秩序可能被完全打乱,国家需要快速、大幅度调整原政策和计划,这时,完全靠立法机关以立法程序按部就班地制定法律,存在较长的立法时滞。因此,必须要赋予行政机关一部分税收立法权,利用行政机关便捷快速的特点,制定应对性较强、强行性色彩较浓的法规条例,以满足紧急情况下对税收活动的特殊需求。

(四)现代社会发展的结果

19、20世纪政府职能的扩张,是包括税收授权立法在内的授权立法产生的社会基础。由于市场失灵、科技进步和社会生活的急剧变化,仅靠市场这只“看不见的手”调节经济,带来了许多弊端。而随着政府调节这只“看得见的手”在经济领域发挥着日益重要的作用,政府的行政职能不断得到强化,扩大至了制定法律领域和裁判司法纠纷领域。社会对法律发展的需求,也暴露了早期宪政理论所确立的议会独占国家立法的局限性,主要表现在随着20世纪民主的发展,有更多可供选择的民主方式,如作为国家权力主体的公民应当有权越过议会直接参与到政府行使行政权的过程中。

总之,税收授权立法存在的合理性来自效益,既是行政立法活动的立法效益,也是政府利用税收在干预经济生活中的社会效益,而其存在的合法性依据则是分权理论的发展和综合立法权理论的形成,其存在的正当性无疑是税收及税收立法特殊性的要求和现代经济社会发展的需要。作为一个法律制度,税收授权立法具有其合理合法存在的理由,但同时也有极大的局限性,因而我们必须要对其进行限制性的使用,抑制其可能产生的危害,从而更好地发挥其应有的作用。

[1]吕忠梅,刘大洪.经济法的法学与法经济学分析[M].北京:中国检察出版社,1998.

[2]孙成文,宫钊.立法的成本与效益分析研究[EB/OL].依法治市综合网.

[3]卓兰,于立深.行政规章的经济分析[J].吉林大学社会科学学报,1999,(5).

[4]马怀德.中国立法体制、程序与监督[M].北京:中国法制出版社,1999:276-277.

[5]刘大洪.法经济学视野中的经济法研究[M].北京:中国法制出版社,2003:55.

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[7]戚渊.立法权概论[J].政法论坛,2000,(6).

[8][古希腊]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭,译.北京:商务印书馆,1995.

[9][英]洛克.政府论(下篇)[M].瞿菊农,叶启芳,译.北京:商务印书馆,1964:89-92.

[10][法]孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].张雁深,译.北京:商务印书馆,1982:154-165.

[11]王春光.论西方国家的授权立法[J].烟台大学学报,1999,(4).

The Theoretical and Practical Basis of the Legislative Authorization of Tax

YANG Yv-rong

The legislative authorization of tax,which has its existing reasons,brings the changes to the constitutional principle of decentralization.In fact,the legislative authorization of tax is based on economiCtheory,and has comparative advantages in the cost,the benefit and efficiency of economi Cactivity;The legislative authorization of tax has its legislation theoretical basis,it is the new development about the theory of decentralization.At the same time,it has a Profound and fully practical basis.

the legislative authorization of tax;theoretical basis;practical basis

DF432

A

1008-7966(2010)11-0143-03

2010-09-12

杨玉荣(1968-),女,河北泊头人,副教授,博士,从事经济法、行政法、劳动与社会保障法研究。

[责任编辑:曲占峰]