松花江水污染防治的行政法律问题综述

王 晨,李亚兰

(1.哈尔滨理工大学法学院,哈尔滨150040;2.黑龙江龙电律师事务所,哈尔滨150001)

松花江水污染防治的行政法律问题综述

王 晨1,李亚兰2

(1.哈尔滨理工大学法学院,哈尔滨150040;2.黑龙江龙电律师事务所,哈尔滨150001)

松花江水污染的防治是一个系统工程,仅行政法部分就涉及行政立法、行政规划、行政许可、行政征收、行政检查、行政奖励、行政处罚、行政强制、行政公开、行政应急、行政协作、消防行政、行政救济等诸多领域,需要推行区域行政立法、科学行政规划、推广排污权交易制度、分档征收污水处理费、加强行政检查、加大行政奖励、加重行政处罚、严格行政强制、落实公开义务、完善行政应急、建立行政协作机制、环保化消防规范、强化行政补偿,才能彻底解决松花江水污染防治的行政法律问题,最终从行政法的角度对松花江水污染防治工作予以法制保障。

松花江水污染;行政法;环境保护

2005年11月13日中石油吉化公司双苯厂胺苯车间发生爆炸事故,造成8人死亡,60人受伤,直接经济损失6 908万元。更为严重的是,这起爆炸事故引发了松花江水污染事件,约100吨苯类物质流入松花江,致使拥有500万市区人口的哈尔滨市停水4天,由此造成的直接损失至少5亿元,预计造成的旅游业损失达50亿元[1]。而且还导致了跨国性水污染,直接影响中俄界江的水质,涉及中俄两国的战略合作伙伴关系。

而实际上,这只是松花江水污染情况的冰山一角。在“十五”期间,松花江流域水污染物排放量逐年增加,主要污染物化学需氧量排放强度居全国七大流域之首。松花江干流绝大部分江段的水质为4～5类,甚至为劣5类,离国家要求的3类水质指标相差很远[2]。为此,2006年8月国务院批复了《松花江流域水污染防治“十一五”规划》,2008年12月19日黑龙江省通过了《黑龙江省松花江流域水污染防治条例》(下称《防治条例》),从而标志着松花江水污染治理进入了法治轨道。在依法防治的过程中,涉及刑法、民法等诸多法律问题,其中尤以行政法律问题最为突出。因为松花江水污染的防治主要是政府主导,从源头到终点,政府的身影无处不在,行政行为亦是无处不在。从现有的研究成果看,大多是把单项行政法律问题作为命题,进行割裂式的、各自为政式的研讨。而松花江水污染防治的行政法律问题至少涉及且不限于行政立法、行政规划、行政许可、行政征收、行政检查、行政奖励、行政处罚、行政强制、行政公开、行政应急、行政协作、消防行政、行政救济等诸多领域,因此本文欲对此进行体系性和全方位的研究,试图对松花江水污染防治中的行政法律对策予以整体把脉。

一、推行区域行政立法

随着《防治条例》的出台,针对松花江予以水污染防治的专项立法终于诞生了。随后吉林省也出台了自己的《松花江流域水污染防治条例》,而松花江流域之一的内蒙古自治区至今却没有出台相关地方立法。松花江是条跨省河流,涉及黑龙江、吉林、内蒙古三省,各省区均有自己独立的地方立法权,不受同级主体的地方立法限制。而上述三省区的相关地方立法是否协调,将直接影响到相应的执法及防治工作的效果。早在2006年1月,黑、吉、辽三省法制办在座谈会上就顺利达成了东北三省政府立法协作的框架协议。因此应当统一黑、吉、蒙三省区就松花江水污染防治问题的法律规范,共同出台相应的配套行政法律文件,使之相得一彰,充分发挥合力的作用,以使得松花江水污染的防治工作在源头上奠定一个稳固的立法基础。

二、科学行政规划

世界上最早涉及水污染防治的规划法律出现在三千七百多年前的《汉谟拉比法典》,这部古代巴比伦王朝制定的法典规定制鞋匠必须住在城外,以防止污染城里的水源和空气[3]。表面上看,2005年松花江水污染事件是一起由企业安全生产事故引起的严重环境污染事件。但当我们追根溯源时却不难发现,几十年前这个当年号称全国最大也是亚洲最大的化工企业竟然被错误地规划为沿江而建,这正是当初“重经济轻环保”、“先温饱后环保”、“先污染后治理”错误指导思想的实践结果,那时就已经为今天的污染事件埋下了隐患。错误的行政规划放大了事故后果,而且一旦实施,后续改造和弥补的难度和付出也是无法估量的。因此,必须重新检讨规划理念,“以人为本”,规范各种行政规划的制定、审批、执行和监督,力图通过科学的规范、严谨的程序、环保的理念来统制规划行为,使行政规划日趋科学合理。同时确立规划的法律地位和法律效力,以发挥规划应有的规范和制约作用。

三、推广排污权交易制度

排污权交易是一种以市场调节为手段的经济政策,排污权的卖方通过出售剩余排污权可以获得经济回报,从而刺激进一步的排污控制和环保措施研发;而排污权的买方付出经济代价以换来排污权,这只能激励它减少排污,控制成本。总体来看,排污权交易制度的积极作用在于有利于促使上游地区加大生态保护力度,有利于扩大生态补偿资金来源,有利于完成污染物减排目标,有利于协调地区之间关系,缩小地区间贫富差距,有利于推动技术进步,形成低污染高效率的产业布局[4],因此值得进一步深化推广。行政主体首先要制订合理的排污权交易的政策体系,根据我国国情细化交易规则和交易方式;规范排污权交易的法定程序,强调公开、公正、公平;明确排污权交易制度下的法律责任,加强监管,充分保障相应救济渠道的通畅,构建交易绩效评价机制,以逐步建立起规范、成熟的排污权交易市场。

四、分档征收污水处理费

早在2006年国家环境保护总局局长周生贤就在《国务院关于当前水环境形势和水污染防治工作的报告》中指出,所有城镇都要开征污水处理费,并逐步提高收费标准。但实际情况是,收费情况不容乐观,导致松花江全流域城市污水处理率不到15%,大量未经处理的城市污水直接排入河流,成为松花江流域水污染的重要来源。因此需大力推进污水处理收费制度,把标准提高到合理水平,推进污水处理产业化,地方财政也要给予资金或者政策上的支持,以确保治理项目建成后正常运行。此外,还应当根据排污主体、排污程度的差别分类、分级、分档征收。排污企业要比排污个人交纳更多的污水处理费,污水程度严重的要比污水程度相对较低的企业交纳更多的污水处理费,排污量大的要比排污相对少的交纳高倍数的污水处理费。而且该项工作的具体核定及后续监督更是值得在日后的操作过程中予以密切关注的。

五、加强行政检查

对于水污染防治来说,主要对流域内氧化塘、污水储存设施、贮灰场、尾矿坝及其他有毒、有害物品堆放场所的环境安全进行监督检查,发现重大环境污染隐患的,可以采取强制性的应急措施,防止水污染事故的发生。在进行环境保护监督检查时,检查人员有权进入现场,调阅有关资料,封存、扣押相关证据,约见有关单位负责人以及相关人员。跨市界上下游人民政府应当建立跨行政区域联防治污机制,协同日常监测、预警、检查,并互通情况,预防和处置跨行政区域的水污染纠纷。

需要格外注意的是,应当对重点工业污染源予以专门监督检查,并加强农药的安全使用,降低农田退水对水体的污染。因为松花江流域中下游是国家商品粮基地,平均化肥施用量为34.9公斤/亩,远高于全国平均水平(18.5公斤/亩)和世界平均水平(6.3公斤/亩)。农田退水汇入河流,加剧了流域水污染。

六、加大行政奖励

《防治条例》第8条要求,县级以上人民政府及其有关行政主管部门对在水污染防治工作中做出显著成绩的单位和个人,应当给予表彰和奖励。但是上述规定过于宽泛简单,操作性较差。建议借鉴其他相关立法,以列举加概括的方式明确行政奖励的范围,如对于检举违反水污染防治规范的行为,或举报环境保护工作人员滥用职权、以权谋私行为,经调查属实的,予以表彰或奖励。对于水污染防治方面的新技术、新方法予以重奖,以刺激技术和方法的革新和创举。另外,应当在立法中增加对行政奖励的规范条文,以立法的形式明确行政奖励的种类以及物质奖励的数额等。充分表达政府的诚意和决心,鼓励民众参与到水污染防治工作中来,形成固定化、制度化的行政奖励机制。

七、加重行政处罚

国家环保总局做出的《松花江水污染事故行政处罚决定书》,决定对中国石油天然气股份有限公司吉林石化分公司处以100万元的罚款。面对数十亿元的损失,100万元的罚款看起来似乎太不相称了。但是根据《水污染防治法实施细则》第43条的规定,这却已经是罚款的上限了。“正是由于法定罚款上限低,不足以制裁、震慑和遏制环境违法,致使许多企业宁愿选择违法排污并缴纳罚款,导致恶意偷排、故意不正常运转污染防治设施、长期超标排放等持续性环境违法行为大量存在,严重损害了环境法制的应有威严。”[5]因此应当在现有行政处罚制度的基础上,进一步规范行政处罚行为,加大对违规违法行为的惩处力度,设定罚款下限,取消罚款上限,明确规定根据损害程度确定罚款数额,以最终减少水污染事件的发生及其程度。至于行政罚款和民事赔偿的互补问题,不同类型的责任,还是适合分别承担相应的责任,不宜混同,不宜替代。

八、严格行政强制

根据《防治条例》的规定,在松花江水污染防治过程中,存在三种情形的行政强制。一是在江河、湖泊、水库、渠道最高水位线以下的滩地和岸坡上,堆放、存贮固体废弃物和其他污染物的,由所在地人民政府责令限期清除或者强制清除。二是排污单位拒不改正违法行为的,环境保护行政主管部门可以采取查封、扣押、拆除其产生污染的设备、设施等行政强制措施。三是对不执行责令限制生产、限制排放或者停产整顿等决定的单位,由县级以上环境保护行政主管部门上报有批准权的人民政府责令其停产、停业或者关闭,并可以由本级人民政府通知有关行政主管部门采取限制供水量、供电量等措施。

上述规定对于强制前提、强制对象、强制主体、强制手段、强制费用、后续处理等问题均予以了明确,可谓细致。需要的是实践操作中的严格贯彻和执行,以及相关部门的配合。另外《中华人民共和国行政强制法》出台在即,松花江水污染防治方面的法律法规应注意与该法的协调,做出及时的调整,以顺应行政强调制度的发展要求。

九、落实公开义务

在2005年松花江水污染事件中,哈尔滨市政府一天之内先后发了两份不同的停水公告。第一份停水公告中称“因管网设施检修,停水4天”。当天晚上哈尔滨市政府的第二份停水公报,称“据环保部门监测,近期有可能受到上游来水的污染,市人民政府决定市区供水管网临时停止供水”[6]。可以说,这两份内容不同的停水公告在让市民困惑的同时,也严重损害了政府的诚信形象。掩盖真相的公告,只能换来更多的怀疑和猜忌;公开真相的公告,虽然短时间内会引起不安,但公众的成熟心态将是大的潮流和主宰。

《中华人民共和国政府信息公开条例》(下称《公开条例》)明确规定了政府信息公开的主体、程序、内容、权利义务及法律责任等问题。我们应当以《公开条例》的公布与实施为契机,吸取历次突发事件中由于信息公开不够造成严重后果的教训,明确公开主体——各级环保部门、相关分管部分环境保护工作的部门,以便落实相关的法律责任;明确公开内容,至少包括事件本身、处理方案、后续结果等等;扩大公开范围,不应仅仅局限于利害关系人,应为全体社会公众;拓展公开路径,以政府网站作为平台建立结合定期出版物、报纸、广播电台和电视台等媒体的全面公开水污染信息的网络化公开体系;健全权利救济机制,建立公开监督投诉制度、举报制度,进一步规范相应的行政救济制度。

十、完善行政应急

2005年松花江水污染事件暴露出我国环境应急机制的诸多弊端:其整体缺乏法律依据;其部分组成要素的运作缺乏科学性,如预警监测不准确,应急信息通报不及时、不充分甚至存在隐瞒的情况,应急储备不充足;应急评估的失灵以及民间组织的参与不足等[7]。2007年2月松花江辽河流域水利委员会出台了《应对重大突发性水污染事件应急预案》。同年12月底,黑龙江省颁布了《水体污染应急预案》。而且为了填补中俄界河溢油应急领域的空白,黑龙江省率先发布并实施了全国第一个界河船舶溢油应急预案[8]。但是细致分析,在水污染防治的行政应急方面仍然需要在现有应急制度的基础上,进一步明确应急指挥机构,强化义务和责任;提高应急预测预警能力,认识次生灾害和衍生灾害的发生规律;进一步完善、细化应急预案,增强预案的可操作性和灵活性;加大应急处置队伍的建立,增加物资设备的储备量,合理配置,妥善保管;建立快速反应处理系统以及安全供水应急方案,并规划紧急状态宣告制度等。

十一、建立行政协作机制

2005年松花江水污染事件中水体在11月13日就被污染了,而处于下游的哈尔滨市政府在11月21日上午9时才接到报告,国家环保总局竟是在哈尔滨市宣布停水时才记录松花江污染情况的[9]。正是由于这种信息通报的迟延贻误,导致错过了将此次污染事故控制在萌芽状态的机会[10]。可见当时行政主体之间的协作意识还是较差的,各自为政的情形比较严重。

行政主体之间的职责分工并不能排除在执行职务时彼此之间的合作,因为这种合作同分工一样也是有必要的[11]。在此,我们可以充分借鉴《行政许可法》中许可机关、监管机关之间的“协同作战”机制①《行政许可法》第64条。。实践中,常见的行政协作方式有部门联合、派员制、行政协助、移送处理、通报、告知、互相认可[12]。除了前文提到的行政立法协作外,松花江水污染的防治工作完全可以借鉴上述理论和实践中的做法及其经验,以法律的形式明确松花江流域内的相关行政机关有及时通报相关信息、予以行政协助、联合处理等法定义务,共同应对水污染事件和日常的防治工作。

此外,由于松花江是一条跨国河流,因此在国内建立协作机制的同时,还有必要创建国际行政协作机制——与俄罗斯建立中俄联合监测制度和定期会晤机制,设立相应的共同防治机构,加强共同防治工作的进展。同时明确跨国界污染的国家责任,以维护国际和平和共同发展。

十二、环保化消防规范

2005年松花江水污染事件经黑龙江省环境保护科学研究院鉴定,其直接原因是消防人员用水冲洗爆炸现场时,制造苯原料的硝基苯与其他有机物一起被冲刷出来,并被当成污水排放,流入松花江[13]。也就是说,吉林石化的爆炸本身并没有造成严重的水污染,恰恰是由于为了消除爆炸危害而进行的粗放式、原始式的消防行动导致了二次污染并扩大了污染。此次的惨痛经历并非史无前例,1986年瑞士一化学仓库发生火灾,消防队员救火时使用了几百万加仑的水,结果灭火用水与约30吨农药和其他化工原料混合流入著名的莱茵河,造成大量鱼类和其他水生动植物死亡,严重破坏了那里的生态环境[14]。美国消防协会副主席助理马蒂·亨利曾经指出:消防人员在没有弄清楚燃烧物性质时,最好的行动便是不采取任何行动[15]。

而纵观我国《消防法》以及《吉林省消防条例》、《黑龙江省消防条例》等地方消防立法及其他消防规范,均不见有关环保的规定,甚至像“污染”、“环境保护”这样的词汇在上述法律法规中也是踪迹皆无。上位法没有环保色彩,下位具体规定当然也就忽视了环保问题。因此我们必须从消防规范入手,使之更加符合环保要求。

首先,应当修改现有消防立法,加入环保内容,加强消防技术规范的环保化,强调消防的同时还要兼顾环保这一理念;其次,对消防人员进行环保技能培训,推崇环保型的消防设备和消防技术,在人员素质和物质条件方面渗入环保理念;最后,在实践中,加强消防部门和环保部门的合作。我国山西省朔州市对此进行了有益的探索。该市的环保部门和消防部门联手组建突发环境污染事件应急救援指挥中心,共同应对突发环境事件,为建立健全应急联动机制尤其是推进我国环境应急队伍建设提供了新思路、做出了新探索,收到了良好的社会效果[16]。

十三、强化行政补偿

水污染事件的受害人通常是数量众多,2005年的松花江水污染事件就涉及近千万人。如果让受害人自己去寻求正常民事赔偿路径进行索赔的话,势必会造成一时之间法院“门庭若市”,既加大了法院的工作量,又会影响社会稳定。而且由于民事赔偿路径相对来讲耗时耗力,从某种角度上看,并不能保证受害人的损失能够得到及时、到位的赔偿。因此,对于水污染事件的救济首选补偿路径。即使从法律层面上看是“赔偿关系”,也可以通过补偿的形式达到尽快弥补受害人损失、安慰受害人心灵的目的。具体来说,

可以由政府出面牵头水污染主体,设立补偿基金,制订补偿标准,收集损失情况,评估损害程度,依法逐一补偿。对于水污染主体承担能力有限、不足以弥补损失的情形,政府应当责无旁贷地承担起补充责任,以消化水污染事件对受害人、对社会公众的不利影响。也就是说,水污染事件的首选救济方式是民事补偿加行政补偿。

[1]陈娟.松花江水污染事件的法学反思[J].中国水运,2006,(10).

[2]窦晓娟,等.《黑龙江省松花江流域水污染防治条例》的立法背景、重要意义及特点[J].黑龙江环境通报,2009,(2).

[3]金果林,德永健.中外防治水污染立法的演进历程[J].中国人大,2007,(9).

[4]黄桂琴.论排污权交易制度[J].河北学刊,2003,(3).

[5]郄建荣.松花江污染事件按法律上限只能罚款100万元迟到罚单再曝环保法律之尴尬[N].法制日报,2007-01-25.

[6]亓树新.哈尔滨两份内容不一的停水公告出台内情[N].中国青年报,2005-11-24.

[7]戚建刚,杨小敏.“松花江水污染”事件凸显我国环境应急机制的六大弊端[J].法学,2006,(1).

[8]梁冬.黑龙江发布应急预案严防跨国水污染[EB/OL].(2009-07-07).http://news.qq.com/a/20090707/001231.htm.

[9]程凯.解振华辞职前后松花江污染引发问责第一波[N].中华工商时报,2005-12-05.

[10]杨磊.环保总局突兀的人事变动局长解振华黯然去职[N].21世纪经济报道,2005-11-25.

[11]王名扬.英国行政法[M].北京:中国政法大学出版社,1987.

[12]金国坤.行政协作机制研究[J].广西政法管理干部学院学报,2007,(4).

[13]吕剑波.冲洗爆炸现场时苯类物质流入江中[N].新民晚报,2005-11-24.

[14]蔡涛.火灾·消防·环保[J].中国科技信息,2005,(16).

[15]王永宏.消防与环保应该两相宜[EB/OL].(2008-11-20).http://www.cenews.com.cn/xwzx/gd/qt/200811/t20081119_591563.htm.

[16]范娟,陈明.环保消防联动推进我国应急管理新发展[J].环境保护,2009:(3).

The Adm in istrative Law Problem Analysis of the Prevention and Cure about SonghuajiangWater Pollutions

WANG Chen1,L I Ya-lan2

The prevention and cure aboutwater pollution of the Songhuajiang is a system engineering,and only the administrative law problem involves plenty of areas,such as administration lawmaking,administration program,administration admit,administration collect,administration check,administration praise,administration punishment,administration compulsory,administration opening,administration emergency,administration cooperation,fire fight administration,administration relieve.We must promote district administration lawmaking,norm administration program,expanse trade system of lines up dirty power,divide the file collects about dirtywater processing fee,strengthen administration check,enlarge administration praise,aggravate administration punishment,strict administration compulsory,carry out publi Cobligation,perfect administration emergency,build up administration cooperation mechanis m,make fire fight norm match environmental protectionπs require,and enhance administration repair.Then we can resolve administrative law problem on the Songhuajiang water pollution‘sprevention and cure,and give a rule of law to turn a guarantee to the Songhuajiangwaterpollution‘s prevention and cure from the angle of the administrative method in the end.

Water pollution of the Songhuajiang;Administrative law;Strategy about prevention;Environmental protection

DF46

A

1008-7966(2010)11-0125-04

2010-09-20

黑龙江省教育厅2009年度人文社会科学研究项目(11544093)

王晨(1972-),女,黑龙江大庆人,副教授,中国人民大学宪法学与行政法学专业博士研究生,主要从事行政法学研究;李亚兰(1963-),女,黑龙江哈尔滨人,主任,主要从事法律实践及法学研究。

[责任编辑:王兰娟]