司法解决群体性行政争议案件:困境与出路

张兴宇,陶世俊

(重庆市酉阳县人民法院,重庆400044)

司法解决群体性行政争议案件:困境与出路

张兴宇,陶世俊

(重庆市酉阳县人民法院,重庆400044)

随着社会经济的迅猛发展,由农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等社会热点问题引发的群体性行政争议案件日益增多。社会主义法治国家要求司法是解决纠纷的最终有效手段,因此,有必要以此为视角对人民法院妥善解决群体性行政争议案件展开探讨。

群体性;行政争议;司法处理

一、问题提出:群体性行政争议案件之特点分析

如何准确界定群体性行政争议案件是研究该问题的逻辑起点,而界定的关键在于如何理解“群体性”和“行政争议”。我们应首先划定行政行为的范围。根据公共行政理论,这里的“行政行为”不仅包括国家行政行为,而且包括社会行政行为;不仅包括具体行政行为,而且包括抽象行政行为;不仅包括内部行政行为,而且包括外部行政行为;不仅包括行政法律行为,而且包括行政事实行为;不仅包括羁束行政行为,而且包括裁量行政行为;不仅包括强制性行政行为,而且包括非强制性行政行为等[1]。与公共行政理论相适应,行政主体也将多元化,除了现行的行政机关和法律、法规授权的组织外,还将包括行使公权力的非政府组织[2]。“群体性”外在的表征是人数众多,即特定群体或不特定的多数人聚合在一起,内在的本质是这些人有着共同的利益诉求。相对于一般行政争议案件而言,群体性行政争议案件具有以下特点。

(一)原告数量的群体性。在群体性行政争议案件中,原告数量是数十名甚至成百上千名。而且,原告方数量还处于一个不稳定的状态,随着案件的进展,很有可能会有新的原告(或者以第三人身份)参与到行政诉讼中。

(二)诉讼利益的复杂性。诉讼利益的复杂性体现在以下三个方面:一是诉讼利益大多涉及利益的正当性而非利益的合法性,而如何平衡诉讼利益的合法性与合理性是一个永恒的难题。二是原告诉讼利益之间存在差异性。尽管原告的诉讼利益具有共同性,都指向相同的行政行为,但由于原告个体之间存在差异,每个人的实际情况不同。三是诉讼利益之间的关联性。每个群体性行政争议案件并不是一个孤立的个案,对该案件的处理将影响是否会引发更多潜在的利害关系人参与到诉讼中来,影响是否会导致以往类似案件的当事人提起再审甚至集体上访,影响到以后类似案件的该如何处理等等。

(三)审查内容有很强的政策性。在群体性行政争议案件中,原被告双方争执的焦点往往不在于行政行为的合法性,而在于行政行为的合理性。引发行政行为合理性争议的主要原因是行政机关作出行政行为依据的政策的不合理、不连贯、前后不一致等,而依据我国行政诉讼受案范围,法院无权、更不便审查政策内容。

(四)原被告之间具有强对抗性。与一般行政争议案件相比,群体性行政争议案件中原被告之间的对抗性非常强。首先,对抗的强度大,原告人数众多,其聚集的整体利益并不是单个利益的简单叠加。其次,对抗的形式多,有集体上访、静坐、围堵或冲击国家机关等表现形式。再次,对抗的时间长,对抗最早可能发端于作出行政行为的过程中,再延伸到诉讼前的解决阶段,甚至伸展到行政诉讼的受理、审理乃至裁决后的执行阶段。

(五)社会影响的广泛性。由于群体性行政争议大多属于当前社会热点问题,涉及众多群众的切身利益,而且当事人往往采取非正常形式如集体静坐、下跪、围堵党政机关等引起新闻网络媒体的普遍关注,他们利用社会同情弱者的心态,营造有利于自身利益的社会舆论氛围,从而造就广泛的社会影响。

二、制度困境:当前我国司法解决群体性行政争议案件法律分析

具体而言,当前我国司法解决群体性行政争议案件主要存在以下几个方面的问题。

(一)受案范围太窄

就现行的法律规定而言,我国行政诉讼受案范围太窄,如农村土地征收的赔偿数额或安置补偿政策、城市房屋拆迁的赔偿范围及其标准、国有企业的合并、分立与破产、行政环境公益案件等都不属于行政诉讼的受案范围,而且作为其依据或源头的规范性文件、行政规划、行政指导等也被排除在行政诉讼受案范围以外。

(二)审理程序单一

群体性行政争议案件是诱发群体性事件的特殊行政争议案件。与此相适应,也应当有与之相配套的审理程序。行政诉讼只有一般审理程序,既没有民事诉讼和刑事诉讼都有的简易程序,也没有民事诉讼所有的特殊程序。复杂的群体性行政争议案件,欠缺相对应的审理程序。

(三)审查内容有限

根据现行有关法律规定,在行政诉讼中,人民法院只能审查具体行政行为的合法性。众所周知,我国立法遵循的指导思想是“立法宜粗不宜细”,法律的幅度空间一般较大,再加上现有的违宪审查制度或司法审查制度无法有效解决法律之间的打架现象[3]。因此,当人民法院面临由于法律或政策本身原因导致的群体性行政争议案件时,就往往无能为力。

(四)解决争议的手段柔性不足

人民法院除可对行政赔偿诉讼进行调解外,不能对行政诉讼案件进行调解,这就意味着,群体性行政争议案件不能进行调解,而只能采取裁判、协调、和解等手段。调解具有类似裁判的法律效力,但现行行政诉讼中并没有其生存的空间。由此可见,现行的处理手段要么刚性有余,柔性不足;要么柔性有余,效力不高。

(五)行政补偿缺失

大部分的群体性行政争议案件都会涉及行政补偿问题,而现行的国家赔偿法却只有行政赔偿和司法赔偿,公民对于合法行政行为造成损害的事实不能通过诉讼途径解决,而只能寻求其他非诉途径。就行政补偿的范围而言,因财产权限制、公权力附随效果、公务协助、见义勇为等原因而遭受的损害还不属于行政补偿的范围;就行政补偿标准而言,我国采取的是适当补偿标准,没能完全补偿公民受损的利益。行政补偿程序、范围、标准等方面的缺失,直接制约着人民法院在群体性行政争议案件中的作用空间。

三、制度出路:司法解决群体性行政争议案件现实选择

针对群体性行政争议案件的特点和司法解决中存在的问题,笔者认为应从以下八个方面进行全方位的改善。

(一)确立解决的基本原则

1.平等对待公共利益与个人利益的原则。人民法院处理群体性行政争议案件时,要处理好国家利益、公共利益和个人利益的关系,处理结果要能体现个人所获的救济与受损的利益大致相当等,个人所获的救济既应包括直接损失,也应包括间接损失;既应包括因所有权丧失造成的损失,也应包括因物权限制造成的损失;既应包括物质损失,也应包括精神损失。

2.柔性手段优先、刚性手段其次的原则。人民法院处理群体性行政争议案件时,面临着多种手段的选择,既有柔性手段,如协调、诉讼和解等,也有刚性手段,如裁定、判决等;既可以走正常的诉讼程序,也可以走诉讼外的和解程序。为服务于“保增长、保民生、保稳定”的大局,人民法院应优先采用柔性手段处理群体性行政争议案件,只有在柔性手段无效或者行不通的前提下,才可以采取刚性手段。

3.法律效果与社会效果统一的原则。人民法院处理群体性行政争议案件时,要处理好法律与政策的关系,集中体现在对行政规范性文件的态度上。对于法律已经作出明文规定的情况,人民法院应严格依照法律规定处理,而不论政策是否与法律的明文规定相一致;对于法律没有作出明文规定的情况,人民法院应尊重政策的规定,不宜对政策的好坏予以评价;人民法院在行使司法裁量权的空间范围内,应尽可能作出维护政策的裁决。

(二)扩大行政诉讼受案范围

我国现行《行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》只规定了八种可诉行政行为及九种不可诉行政行为,受案范围过窄。现《行政诉讼法》的修改已列入十一届全国人大常委会立法规划,我们应抓住这次机遇,尽量扩大行政诉讼的受案范围。就群体性行政争议案件而言,现在已基本达成共识的是将违法的行政规范性文件(俗称“红头文件”)、行政公益诉讼、侵犯公民劳动权、社会保障权的行政行为纳入到行政诉讼受案范围中。笔者认为,行政诉讼需要特别增加的有三类行政行为:

1.明确违法的行政强制执行。因为《行政强制法》草案将行政强制分为行政强制措施和行政强制执行,而《行政诉讼法》和《国家赔偿法》只规定对违法的行政强制措施提起行政诉讼或行政赔偿,没有规定能否对违法的行政强制执行提起诉讼。现实中有些群体性行政争议的发生是因违法的行政强制执行所引起,如暴力拆迁引发的群体性事件并不罕见,明确规定相对人能对违法的行政强制执行提起行政诉讼确属必要。

2.违法的行政规划。现实中,农村土地征用、城市房屋拆迁等群体性行政争议案件中争执的源头在于行政规划是否合法、科学,换言之,如果人民法院不能审查行政规划的合法性,就无法从根本上解决这类案件。因此,从平衡公民救济权、政府行政权、法院司法权的角度出发,应赋予人民法院受理重大且明显违法的行政规划的权力。

3.违法的党委和政府联合发布的规范性文件。当党委和政府联合发布违法的规范性文件作为具体行政行为的依据时,其造成的危害不亚于违法的行政规范性文件造成的危害,因此,《行政诉讼法》修改过程中也应将其一并纳入受案范围,接受人民法院的合法性审查。

(三)建立多样化的审理程序

1.实行大合议庭制度。根据群体性行政争议案件的重大、复杂程度,审判人员的数量可以突破现有的上限(七人)。借鉴英美法系国家陪审团制度的做法,结合我国的具体实际情况,大合议庭制度的初步构想是:审判人员的上限是十五人,主要由审判委员会成员和人民陪审员组成,其中审判长由人民法院院长或行政审判庭庭长担任,人民陪审员由原告推荐产生或者由具有社会影响力的专家、学者担任。这一方面能做到审判委员会对重大、复杂案件的亲审亲判,减少公众对审判委员会提出“审者不判、判者不审”的质疑,另一方面也能增强行政审判的公信度,提高原告对审判结果的可接受性。

2.实行特殊的审理期限制度。根据《行政诉讼法》第57条的规定,行政案件的审理期限一般是三个月,有特殊情况需要延长的,由高级人民法院批准,这种设计已不能适应纷繁复杂的群体性行政争议案件。笔者建议,对于案情简单、争执焦点明确的案件应在一个月内审理完毕,以避免事态进一步恶化;同样,对于案情重大、复杂、争执焦点较多的案件应以一般期限(三个月)为限,最好不纳入延长期限范畴,以此平抑原告方的矛盾心态,避免冲突的激化,人民法院对此也可以开辟快捷通道优先处理。

3.建立健全多元化的审理手段。如前所述,现有的裁定、判决、协调、和解等手段无法完全适应处理群体性行政争议案件的需要,应允许人民法院采取调解手段处理这类案件[4]。

(四)确立适当的合理性审查标准

人民法院要妥善处理群体性行政争议案件,应有能对行政行为的合理性进行适当审查的权力。在案件范围方面,合理性审查不能仅局限于行政处罚,而应扩大到一切行政行为。在具体内容方面,合理性审查不仅限于行政行为的法律依据方面,也应包括行政行为的事实根据方面。将比例原则作为合理性的具体判断标准,即行政手段和行政目标之间具有妥当性(妥当性原则)、行政机关所选择的行政手段为众多手段中侵犯公民权益最小的手段(必要性原则)、所保护的公共利益要大于所损害的私人利益(均衡性原则)。根据案件的性质和重大、复杂程度采取不同的审查标准,一般而言,对相对人权益造成重大影响的群体性行政争议案件采取严格的审查标准(符合理性的判断标准),对相对人权益造成一般影响的群体性行政争议案件采取宽松的审查标准(显失公正的判断标准)。

(五)建立行政补偿制度

按照“司法国”的要求,我国行政补偿的发展趋势是建立行政补偿诉讼制度。就群体性行政争议案件而言,在建立行政补偿制度的过程中,特别需要注意两个问题:一是行政补偿的范围,要将相对人因行政指导、财产权限制和公权力附随效果等遭受的损害纳入到行政补偿的范围;二是行政补偿的标准,应转变“重公共利益轻私人利益”的传统观念,确立“完全”的补偿标准,使相对人获得的补偿与所受到的损失相一致。

(六)树立法院判决的权威

从现实角度考虑,树立法院判决的权威从根本上取决于审判是否独立,取决于人民法院是否实际享有应有的法律地位,但要做到司法独立和使人民法院回归到应有宪政地位将是一个非常漫长的过程。现阶段比较成熟、可行的做法是设立“藐视法庭罪”,一方面可以化解行政诉讼执行难的问题,维护判决的权威;另一方面也可以维持群体性行政争议案件的庭审秩序,便于行政诉讼顺利进行,从而达到化解纠纷的目的。

(七)完善配套制度

妥善处理群体性行政争议案件是一个系统的工程,仅仅完善司法途径是远远不够的。概括而言,还要完善违宪审查制度(司法审查制度),提高立法技术,减少法律依据合法不合理的现象发生;要做到行政规划和行政指导的法制化,保障行政决策的科学化;要从立法、行政、司法、社会等各方面统制行政裁量权,杜绝行政裁量权的滥用;要健全法院与党委、政府、新闻媒体的协调机制,妥善处理群体性行政争议案件;要准确界定信访制度的地位,衔接好行政信访与行政诉讼的关系;等等。

[1]石佑启.论公共行政变革与行政行为理论的完善[J].中国法学,2005,(2).

[2]石佑启.论公共行政之发展与行政主体多元化[J].法学评论,2003,(4).

[3]王克稳.论我国违宪审查制度建立的主要法律障碍[J].现代法学,2000,(2).

[4]陈立风.在我国行政诉讼中建立调解制度的实践需要及理论可行性分析[J].法学杂志,2007,(3).

Judicial Settlement of Adm in istrative-disputing Cases of Group:D ilemma and Solution

ZHANG Xing-yu,TAO Shi-jun

W ith the rapid developmentof social economy,the casesof group administrative disputes collected by the rural land,urban housing demolition,enterprise restructuring,labor and social security,resources,environmental protection and other social hot spots are increasing.Justice,which a socialist country ruled by law,is the effective means of the ultimate of dispute resolution.This article researches on the Peopleπs Court resolve properly the administrative-disputing cases of group.

group;administrative disputes;judicial trea tment

DF31

A

1008-7966(2010)11-0022-03

2010-09-20

张兴宇(1965-),男,重庆酉阳人,法官,从事民法研究;陶世俊(1986-),男,重庆黔江人,法官,从事行政法研究。

[责任编辑:李 莹]