我国海洋权益法律制度研究——以体系构建为视角

桂 静,范晓婷,高战朝

(国家海洋信息中心 天津 300171)

我国海洋权益法律制度研究
——以体系构建为视角

桂 静,范晓婷,高战朝

(国家海洋信息中心 天津 300171)

“和平发展”已经成为我国的战略选择,海洋开发也上升为国家战略方针的一部分。大力加强海洋开发,维护我国海洋权益,是保证和促进我国和平发展的决定性因素之一。以海洋权益法律制度为切入点,使用国际关系、国际法、环境法与“海洋法”交叉研究的方法,在国家关系主体理论、国家安全理论、经济主权理论、可持续发展理论以及海洋综合管理理论的基础上,初步探讨我国海洋权益法律制度的体系构成,在当前国内外海洋权益法制环境下是可行的和必要的。

海洋权益;法律制度;海洋安全;资源环境

目前,有不少学者从不同角度就如何维护我国海洋权益进行研究,提出了相应的对策。从海洋资源开发利用角度出发研究的论述和论著较多,其他的还有从海洋安全角度出发,有的从生态安全角度出发,有的从维权执法角度出发,有的则从“和平发展”战略高度出发等,其中都将建立健全我国海洋权益法律法规体系作为我国海洋权益管理的一个重要方面。注意到目前的相关论述中,从海洋权益法律制度角度进行研究的还不多。目前我国面临的海洋权益形势不容乐观,我国应当利用《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)的各项规定,通过加强我国海洋权益理论研究,建立与完善我国海洋权益法律制度体系和立法体系,达到全面、充分地享有,实现并有效地维护《公约》所赋予的各项权益。笔者认为,以海洋权益法律制度为切入点,使用国际关系、国际法、环境法与“海洋法”交叉研究的方法,在国家安全理论、经济主权理论、可持续发展理论以及海洋综合管理理论的基础上,初步探讨我国海洋权益法律制度的体系构成,在当前国内外海洋权益法制环境下是可行的和必要的。

1 海洋权益的内涵

1.1 海洋权益的概念

“海洋权益”首次出现的法律文件是《中华人民共和国领海及毗连区法》,而对“海洋权益”概念的研究则更早。宁波海洋学校1988年组织编写的《海洋管理概论》讲义中,将“海洋权益”的概念总结为:海洋权益是一个法律概念,指国家在海洋上的合法权利和利益,主要包括领土主权、司法管辖权、海洋资源开发权、海洋空间利用权、海洋污染管辖权以及海洋科学研究权。有学者认为海洋权益一般是指,国家管辖海域内的权利与利益的总称,权利是指在国家管辖海域范围内的主权、主权权利、管辖权和管制权,利益则是由这些权利派生出来的各种好处、恩惠[1]。有学者认为,国家海洋权益是国家海洋权利和海洋利益的总称。国家海洋权利是从法律角度界定国家应当享有的各种利益。国家海洋利益是国家在开发利用海洋方面实际享有的便利和收益,是国家海洋权利的具体体现和实际享有状态[2]。还有学者认为海洋权益,是国家对其邻接海域及其公海区域,依海域所处的地理位置和历史传统性因素,按照国际、国内法制度、国际惯例、历史主张和国家生存与发展需要享有的不同主权权利和利益要求[3]104。为了对“海洋权益”有一个全面的认识,应当从以下几个方面理解“海洋权益”的概念:一是海洋权益的主体是国家。“海洋权益”由国际法所认可,而国际法一般是调整国际主体之间关系的,国际法的主体主要是国家。“海洋权益”是对整个国家有意义而不可能为个人所享有。二是海洋权益的空间范围,包括国家管辖海域、国家管辖以外为国际法所认可的海域,以及依据国际法享有权利的别国管辖海域。三是海洋权益的依据是国际法和国内法。包括国际海洋法律制度、国际惯例、国内法和国家公平合理的权益主张以及历史传统因袭。四是海洋权益的内容构成,应当是一个层级效力不同、内容范围不同的权利及利益的集合体。这些权利和利益由于管辖海域的法律地位不同而有所不同。

海洋安全是国家安全的重要组成部分,与国家安全利益紧密相连,是中国和平发展的重要保障[4]。①是由海洋权益本身的属性决定的。如上所述,海洋权益属于我国国家主权范畴,无论主权权利还是管辖权、管制权也都源于国家主权。按照《公约》,我国对38万平方千米的领海拥有完全主权,对我国主张的总面积达300万平方千米的海域拥有管辖权,这些都属于我国的海洋国土,与我国960万平方千米的陆地国土一样,都是神圣不可侵犯的。海洋是重要的战略空间,②是由当前国家安全趋势决定的。《公约》建立的现代海洋法律制度,使得海洋疆界在国家安全中的战略地位日益突显,传统的对国土安全的威胁开始向海洋方向转移[5]。

海洋权益与海洋开发是相互作用、相辅相成的关系。一方面,海洋权益与我国现阶段的根本利益即发展利益和生存利益密切相关,维护我国海洋权益,能为海洋开发活动提供和平稳定的周边及外部环境,保障海洋开发有序地顺利进行,这是保证和促进我国和平发展的决定性因素之一[6];另一方面,大力加强海洋开发,充分利用海洋资源,将海洋权益由法律上的应然状态转化为实际利益的实然状态,是切实维护国家海洋权益的重要途径。依据《各国经济权利和义务宪章》第一条和第二条的规定,我国对自然资源及其经济活动享有充分的永久主权,包括拥有权、使用权和处置权在内,并得自由行使此项权利。1962年联合国《关于自然资源永久主权宣言》正式确认国家对自然资源享有永久主权的原则。2002年11月,党的“十六大”提出了“实施海洋开发”的战略部署。2006年3月,第十届全国人民代表大会第四次会议审议并通过了《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。《纲要》将海洋作为专门一章,明确提出要强化海洋意识,维护海洋权益,保护海洋生态,开发海洋资源,实施海洋综合管理。这充分表明,海洋开发和海洋强国的实施已经纳入国家战略方针之中。基于此,应当不失时机的在维护我国既得利益的同时,加大深海矿产资源开发利用的研究,拓展我国海洋权益的范围。这样无论从“安全”角度还是从“发展”角度都是最具重要性的。

2500年前古希腊的先哲就说:“谁控制了海洋,谁就控制了一切”。今天可以说:“谁掌握了海洋技术,谁就控制了海洋”[7]。可见科学技术对于海洋的重要意义。一方面,海洋科技的发展扩大了海洋权益的范围。从科学技术与法的关系的法理学研究角度分析,科学技术的发展可以扩大法调整对象的范围,这一点在海洋管理领域显现得尤为突出。海洋科学技术的发展,使海洋法从过去只调整海面延伸到调整海底资源开发、大陆架、专属经济区、领海以及远洋捕鱼等许多方面,从而导致新的法律制度的出现[8]254-259。科学技术在海洋权益管理方面具体表现在海洋划界技术、海洋资源和环境调查技术、国际海底区域矿藏开发技术、向海洋高科技产业以及海军作战能力和海上防务能力的高投入。“科技兴海”“科技取胜”,拥有较高的科学技术水平和先进的技术装备,这是进行海洋管理和参与海洋事务的有力支撑,能够提高我国在世界范围的竞争力。另一方面,海洋权益管理促使海洋科技的良性发展。法律制度通过调整海洋资源开发利用活动中产生的各种社会关系、直接组织管理开发利用活动,从而对海洋科学技术的进步创造良好的社会外部环境[8]259-263。同时确保科学技术受人类控制,并用于造福人类。我国海洋权益面临的海上安全形势严峻,各国加紧“蓝色圈地”活动,纷纷出台相应的海洋政策,以保护自身的海洋权益。为此,有必要加强划界技术的研究,加强专属经济区和大陆架以及国际海底区域、公海等远海资源开发利用方面的立法,加强相关立法,建立执法制度、海洋司法管辖制度等,以法律制度规范各种活动,从而有利于国际海洋经济秩序的建立和完善。

1.2 海洋权益的确立、实现与保障关系的认识

诚如西方法谚“没有救济的权利即非权利”(ARightwithoutRemedyisnotaRight)所云,“有权利就有保障,有损害就有救济”乃是人类公平正义理想赖以存在的基石。海洋权益的保障和救济属于“海洋权益管理”的范畴。海洋权益管理是指,运用国家力量和专门的管理队伍,通过政治、军事、外交及法律等途径和一切技术手段与可行方式,按照本国海洋法律、法规和国际法,以及国际惯例,组织、协调、实施维护国家海洋主权和利益,防止外来的侵略、掠夺和可能发生的一切损害。其目标主要在于维护主权、维护国家生存和发展的利益。因此,归根结底是在于国家安全和物质利益两个基点之上[3]118。国家可以通过多种途径进行海洋权益的管理:军事手段是针对传统安全问题的传统手段,通过加强对海军的建设,巩固海防安全,目前各国都在加强这方面的建设。例如,美国在其《海洋政策2008-2009年年度综述》中提出通过增加现有船舶数量、增加海岸警卫队和海军陆战队人员数量,以及加大人员培训和增加工资等来巩固和保存其海上实力;政治手段是通过积极参与国际海洋事务,对海洋权益提出来主张以扩大国家管辖海域;法律手段是采取“和平”方式保障国家海洋权益的主要途径,海洋权益的法律保障包括海洋权益的确立(或主张)、实现和维护。确立是指国家通过参与国际海洋事务,包括参与国际法立法活动,争取和确定有利自身的管辖海域、管辖事项的范围;实现是指国家进行海洋权益方面的或涉及海洋权益的立法活动,以及组织执行这些涉及海洋权益方面的法律[9]。维护是指,采取国际法规定的方式或被国际社会承认的方式(显然是和平方式)维持海洋权益的实际拥有和正常行使状态,以及解决与其他国家之间的有关海洋法的争端。海洋权益的确立(或主张)是前提,海洋权益的实现是手段,海洋权益的维护是目标。

1.3 构成海洋权益法律制度的基本要素

我国海洋权益法律制度的体系结构是指海洋权益单行法律法规的特殊法律制度组合形成的统一法律制度系统,是不同种类海洋权益法律制度的组合。能够作为海洋权益法律制度体系中的一项制度,应当具备如下基本3个要素。

1)从法律制度的功能方面,具有共同的法律目的。每一项法律制度无论是通过调整海上安全关系、调整自然资源利用关系、调整海洋环境保护关系,还是通过调整冲突关系,都应遵循有利于全面、充分、有效地保障我国海洋权益这一共同的目标。

2)从法律制度的形成方面,具有一定的法律规定性。法律制度是以法律条文和法律规定为基础的,因此海洋权益法律制度也应以一定量的关于海洋权益的法律条文和法律规定为基础。

3)从法律制度产生的基础方面,具有较为完备的理论予以支撑。与海洋权益法律密切相关的理论包括国家安全理论、经济主权理论、可持续发展理论、海洋综合管理理论和行政权理论等。只有以这些有定论的理论学说为基础,才能建立与完善海洋权益法律制度体系。

2 建立我国海洋权益法律制度体系的思考

2.1 建立我国海洋权益法律制度体系的思路

2.1.1 明确建立我国海洋权益法律制度体系应遵循的基本原则

所谓基本原则,是海洋权益法律制度的本质和特征的集中体现,是海洋权益的主张、实现、维护执法活动的最一般的、高度抽象的行为规范和价值判断准则。它应当是海洋权益的立法准则,是海洋权益维护应遵循的基本准则,是解决争端、裁判案件的基本依据,是解释、研究海洋权益法律制度的出发点。建立我国海洋权益法律制度体系应当遵循的基本原则包括坚持国家主权原则、坚持国家安全原则、坚持可持续发展的原则、坚持与国际海洋法接轨原则、坚持与我国海洋法律体系建设相结合的原则及坚持与海洋权益管理工作的特点相结合原则等。

2.1.2 我国海洋权益法律制度体系框架的设计

第一步是明确海洋权益法律制度种类划分的依据。应当以海洋权益法律制度构成要素为衡量标准,综合考虑与国际海洋法律制度衔接、国家的功能和国家主权内容、海洋权益管理的任务、海洋综合管理的方式,以及在我国面临的形势等各种因素的基础上,作出海洋权益法律制度的分类。这一层次划分出来的法律制度相对于“海洋权益法律制度体系”整个系统而言应当处于第二层次的位置,具有宏观性和概括性。第二步是在第二层次分类的基础上,按照法律的功能和海洋管理的特点,有选择地作出第三层次,甚或是第四层次的总结。

2.1.3 建立我国海洋权益法律制度体系的实施步骤

根据法律的现状和调整对象的重要程度,分阶段进行海洋法律制度的建立、补充、修改。首先,安排对维护我国海洋主权和海洋权益安全具有重要且紧迫的法律制度;其次,补充、修改和完善与现时不相适应的法律制度;再次,对于我国可持续发展具有重大意义的诸如海洋新能源等资源管理,由于没有现成的模式可以遵循,应尽快着手进行相关理论研究,设计相关法律制度,为条件成熟时出台相关法律做理论上的储备[10]。

2.2 我国海洋权益法律制度的分类标准

对于海洋权益法律制度种类,可以在综合考虑上述几种因素的基础上,借鉴法律体系中部门法的划分标准,初步构建我国海洋权益法律制度体系框架。法律体系中部门法的划分标准包括所调整的社会关系的性质(即调整对象)、调整的客体、法律调整方法、法律的层次效力和法律的空间效力等。

2.2.1 从国家的功能和国家主权角度分析海洋权益法律制度的分类

国家海洋权益是国家主权范畴的概念,国家主权表现为对内与对外不同的内容。国家主权派生出国家的基本权利,包括独立权、平等权、自保权和管辖权。国家海洋权益也表现为对内和对外两个方面内容,因此需要从海洋权益的对内、对外两个方面内容予以考虑。而“海洋权益”又是一个由一系列权利和利益组成的系统,针对每一项权利或利益形成的法律制度其功能又可以做对内和对外两个方面的剖析。如国家在领海享有同大陆一样的领土主权,对内即为所有权、使用权和处分权,相应的制度是权属制度。对外即主权当然具有的排他性,不受侵犯或掠夺。相应的制度则是维护国家安全利益的法律制度。又如国家在专属经济区和大陆架上享有勘探、开发以及养护与管理其内的自然资源的主权权利,相应的制度对内表现为资源可持续利用法律制度,对外表现为资源环境安全法律制度、化解资源纠纷的法律制度。专属经济区和大陆架上管辖权方面,更具有意义的是铺设海底电缆、管道以及科学研究制度。将不同法律地位的海域相应的法律制度中对外的法律制度加以合并,可形成海洋安全法律制度、争端解决法律制度和侵害救济法律制度,对内的法律制度加以合并可形成资源权属法律制度、海洋资源可持续利用法律制度和海洋综合管理法律制度等。

2.2.2 从海洋权益管理任务和方式分析海洋权益法律制度的分类

正如前文所述,海洋权益管理的任务归根结底在于国家安全利益和物质利益。因而,如果从实现任务角度出发,会形成安全利益维护法律制度、资源权益法律制度和环境权益法律制度等。海洋权益管理是海洋综合管理的基本任务之一,实现海洋综合管理任务的方式亦应适用于海洋权益管理。因此海洋权益法律制度的体系标准需要从海洋综合管理的方式予以考虑。现代海洋综合管理要求管理的方式方法也要发生改变,表现为资源的资产化、法制化和科学化。与资产化相应的是建立权属法律制度,科学化对应的是建立科学研究法律制度。

2.2.3 从目前我国海洋权益面临的形势分析海洋权益法律制度的分类

我国海洋权益受到空前的挑战。如前文所述,我国除渤海外,在其他三大海区黄海、东海及南海都与邻国存在主权争议、划界争议和资源争夺。此外,还有海洋资源安全问题、能源安全问题[11]、海洋生态与环境安全问题、海洋自然灾害,以及海上交通安全问题、海洋信息安全问题等。由此可以看出这些问题也都是围绕着安全与资源两个因素发生的。

2.3 我国海洋权益法律制度的体系结构

综上所述,遵循我国海洋权益法律制度体系建立的原则、依据海洋权益法律制度划分的标准并以其构成要素来衡量,认为我国海洋权益法律制度可分为4个部分:一是海洋权益的基本法律制度;二是海洋资源环境权益法律制度;三是海上安全利益维护法律制度,四是海洋权益维护执法、海洋司法权法律制度。如果从海洋权益的完整性考虑,还应包括海岛权益法律制度、国际海底区域矿产资源法律制度、公海海洋权益法律制度和海洋科学研究法律制度等。

上述这4个部分在整个海洋权益法律制度体系中居于第二层次,每个部分在其内部又可作进一步划分,形成海洋权益法律制度体系的第三层次:①海洋权益的基本法律制度包括针对我国依照《公约》所主张的管辖海域、管辖事项范围的相关法律制度;②海洋资源权益法律制度包括海洋资源所有权法律制度和海洋资源环境保护法律制度;③海上安全利益维护法律制度包括海洋资源安全法律制度、海洋生态环境安全法律制度和防止海洋灾害法律制度等;④海洋权益维护执法和海洋司法权法律制度包括化解国家间海洋纷争的方法和制度、海洋权益维护执法法律制度及海洋司法权法律制度。

最后,对第三层次海洋权益法律制度可以制定更具有针对性的下一层次的法律制度,如在海洋资源环境保护法律制度范畴,可以建立专属经济区、大陆架生物资源养护与利用管理制度(《公约》第五十六条)、专属经济区海洋新能源法律制度、大陆架上非生物资源开发管理制度、大陆架上海底电缆和管道管理制度、大陆架及专属经济区海上人工构造物管理制度、海岛保护区法律制度、防止污染海洋环境法律制度、国际海底区域矿产资源开发利用法律制度、公海自然保护区法律制度及公海生物资源养护与管理法律制度等。在海洋生态环境安全法律制度范畴,可以建立生态安全评估制度及防止外来海洋生物入侵法律制度。在防止海洋灾害法律制度范畴,可以建立海洋灾害预警预报制度及海上突发事件应急法律制度。在海洋科学研究法律制度范畴,可以建立专属经济区海洋科研调查和海洋测量法律制度、海洋科研自动观测设施的管理制度等。在化解国家间海洋纷争的方法和制度范畴,可以建立划界原则、共同开发与合作开发及传统捕鱼权与公海捕鱼自由制度等。在海洋权益维护执法法律制度范畴,可以建立无害通过制度、紧追权制度、登临权制度、过境通行制度、海关、财政、卫生和移民等方面的管制制度、权益维护信息举报制度、侵权行为处理制度。在海洋司法权法律制度范畴,可以建立海洋环境损害赔偿救济法律制度和海上警察权制度等。

[1] 杨金森.全面关注国家海洋利益[C]//王曙光.海洋开发战略研究.北京:海洋出版社,2004:35-46.

[2] 吴继陆.维护国家海洋权益促进海洋经济发展[N].中国海洋报,2003-06-03(3).

[3] 鹿守本.海洋管理通论[M].北京:海洋出版社,1997.

[4] 修斌,姜秉国.中国“和平发展”战略视野下的海洋权益维护[J].中国海洋大学学报:社会科学版,2007(1):2-5.

[5] 刘明.努力实施海洋开发开创海洋事业美好前景.中国海洋报,2003-07-01(3).

[6] 张炜.我国的海洋安全环境及其战略思考[C]//中国海洋学会第三届海洋强国战略论坛,海洋管理与建设海洋强国论文集.北京:海洋出版社,2006:26-32.

[7] 张向冰.研讨海洋战略维护国家利益[N].中国海洋报,2003-11-11-(3).

[8] 孔庆明.马克思主义法理学(高等学校法学试用教材)[M].山东:山东大学出版社,1990.

[9] 李明春.海洋权益与中国掘起[M].北京:海洋出版社,2007:42-43.

[10] 李铮.海洋资源可持续利用若干问题之立法思考[EB/OL].http://www.riel.whu.edu.cn/show.asp?ID=737,2008-03-03.

[11] 谭柏平.海洋资源保护法律制度研究.北京:法律出版社,2008:37.