简析城市房屋拆迁中被拆迁人的权益保障

崔丽英

张家口市煤气总公司

城市房屋拆迁通常是指拆迁人根据城市规划和批准的拆迁许可证,依法拆除经批准的建设用地范围内的房屋及其它建筑物,并对被拆迁人进行补偿、安置的行为.城市房屋拆迁的主要目的是获取被拆迁房屋占用的土地,对该片土地进行再开发.在城市房屋拆迁中由于涉及到对被拆迁人的房屋、土地和对应的房屋所有权、土地使用权的处置和处分.房屋是普通居民终其一生努力奋斗而拥有的最重要的私有财产,是他们生存和发展的基础.基于房屋在居民财产权利中的重要性,.因此房屋拆迁涉及到被拆迁人的切身利益,国家须依法加以重点保护.近年来,在我国城市房屋拆迁过程中,引发了大量的矛盾与冲突,这些冲突,一方面是随着我国住房的商品化,人们的维权意识和法制意识不断增强的体现;另一方面,从根本上说,是我国现行的城市房屋拆迁法律制度和政策存在问题.急需进一步完善,以利于城市房屋拆迁工作的顺利进行.

1 在当前拆迁活动中被拆迁人权益保障的现状

1.1 国家现行的拆迁法规

国务院于2001年新修订的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)是目前关于城市房屋拆迁的最直接的法律法规,是调整我国城市房屋拆迁领域的主要依据.

1.2 拆迁活动中被拆迁人是处于不对等地位的弱势群体

一般而言,被拆迁人往往是处于社会底层的群体,他们由于自身在社会经济方面的弱势,因而在城市房屋拆迁中处于下风.近年来,城市房屋拆迁中野蛮拆迁等恶性事件屡屡发生,严重影响了社会稳定.

1.3 拆迁补偿安置标准偏低致使被拆迁人补偿不到位

拆迁补偿标准的确定没有中介机构的参与,而是由行政机关单方定价,使得被拆迁人的财产损失没有依法得到合理补偿.有些地区的拆迁补偿标准多年不变,与不断上涨的房地产市场价格存在较大差距.另外,地方政府从经济利益出发,获取拆迁补偿价与土地出让价之间的差额用于城市建设.

1.4 公共利益界定不清让被拆迁人放弃了自己的权益

法律对“公共利益”界定,未明确区分公益拆迁和商业拆迁.而公益拆迁和商业拆迁在法律规范的适用、法律关系的性质、拆迁补偿安置费用的标准、权利救济的途径方面是不相同的.所以,公共利益的界定不清在实践中让被拆迁人轻易地放弃了自己的权益.

1.5 被拆迁人得不到有效的法律救助

在拆迁人和被拆迁人无法达成拆迁补偿安置协议时,被拆迁人不能提起民事诉讼,要寻求司法解决必须先经过行政裁决,并且如果被拆迁人对行政裁决的结果不服提起行政诉讼,而法院认定行政裁决行为不合法,也只能判决撤消并判令由原处理机关重新裁决.拆迁双方的权益纠纷并不能在法院得到最终解决.这样一来,被拆迁人便无法绕开行政权力的干预,其权益也很难得到法律的有效救助.

2 被拆迁人权益得不到有效保障的原因分析

2.1 现行房屋拆迁法律的不合理

2.1.1 《条例》存在法理上的不足.

《条例》的继续存在缺乏法理基础.2001年新修订的《条例》是目前调整我国城市房屋拆迁领域的主要依据,但其违反了《宪法》修正案(四)第二十条和《立法法》第八条的规定.行政主体对被拆迁人的财产权利的限制没有被置于法律的约束之下,违背了法律保留原则和下位法不能与上位法抵触的原则.

2.1.2 城市房屋拆迁法律关系不清使得行政裁决前置.

关于城市房屋拆迁法律关系性质的问题一直在理论上有不同意见,《条例》将城市房屋拆迁同时具备行政和民事双重关系,淡化了政府的行政责任,导致整个城市房屋拆迁制度运行不畅.尽管建设部希望通过《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》来规范拆迁裁决,保证行政权力的行使,但是效果并不明显.在被拆迁人和拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的情形下,行政裁决成为唯一的争议解决方式.

2.2 拆迁补偿安置方案的制定不完善

2.2.1 拆迁补偿标准较低.

补偿安置的基础和依据是被拆迁房屋的评估,评估价格是货币补偿的依据.政府的拆迁补偿标准多年不变,使得被拆迁人的财产损失没有依法得到合理补偿.与不断上涨的房地产市场价格存在较大差距.拆迁补偿标准较低成为大量拆迁纠纷中的焦点问题.

2.2.2 拆迁安置方案不明确.

在拆迁安置方案上,除采取货币补偿外,还可以采取房屋产权调换,且应采取原地址产权调换,《条例》第23条对采取房屋产权调换有明确规定,但对采取原地址产权调换未做规定.因此,对23条有必要修改,增加原地址产权调换的规定.实际中,原地址产权调换可以在商业性拆迁补偿中积极采取,确实不能进行原地址产权调换的,经政府有关部门通过举行听证会予以证实后,比照原地址产权调换的住房产权的市场价格给与补偿.

2.3 对“公共利益”的界定不清晰

在我国的宪法和有关法律中对于“公共利益”的规定仅是宣示性的,过于原则和概括,在实际操作中,不利于正确认识和区分城市房屋拆迁的目的:即是基于公益,还是出于商业目的.而公益拆迁和商业拆迁在法律规范的适用、法律关系的性质、拆迁补偿安置费用的标准、权利救济的途径方面是不相同的.所以,未明确“公共利益”的界限,造成被拆迁人权益得不到有效保护.

2.4 对被拆迁人的土地补偿不到位

在我国很多城市房屋拆迁过程中,在被拆迁人和拆迁人之间的纠纷中,有关土地使用权补偿的纠纷占有一定比例.1998年8月29日第九届全国人大常委会重新修订的《土地管理法》第58条规定:有关人民政府土地行政主管部门“为公共利益需要使用土地的”或“为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的”收回国有土地使用权“对土地使用权人应当给予适当补偿”.这为城市被拆迁房屋区域的土地使用权予以补偿提供了法律依据.因此,在对城市私产房补偿时应包括被拆迁房屋区域内的土地使用权的价值.

3 被拆迁人权益保障机制的建立

3.1 尽快制定一部拆迁法律,从根本上解决拆迁制度的问题

首先《条例》在法理上存在不足,其次《条例》中主体的法律关系不清.《条例》与其它有关拆迁的法律之间也存在相互冲突的地方,因此有必要尽快制定一部拆迁法律,从根本上解决拆迁制度上的缺陷.

3.2 进一步完善拆迁许可证制度及拆迁补偿安置制度

3.2.1 严格设定发放拆迁许可的条件.

将现有的拆迁许可审查方式改为实质性审查并严格审核拆迁申请.许可机关对于拆迁申请不仅要看申请人所提交的书面材料是否齐备,还应对相关文件、手续、证明、方案等进行实质性审查.

加强对拆迁人实施拆迁许可的监管.拆迁许可机关应严格遵循《行政许可法》的规定,加强对拆迁人实施拆迁许可的监督和管理,督促拆迁人依法拆迁,规范拆迁人的行为.

3.2.2 由政府负责先行对被拆迁人进行补偿安置.

在拆迁人和被拆迁人经过协商达成拆迁补偿安置协议后,政府根据拆迁当事人达成的拆迁补偿安置协议向被拆迁人拨付补偿安置费用,其后政府再要求拆迁人在领取拆迁许可证的同时向其支付因补偿安置而开支的费用,否则不予发放拆迁许可证.

3.2.3 对被拆迁人的国有土地使用权进行补偿.将土地的损失也纳入拆迁补偿范围之中,以充分保护被拆迁人的权利.

3.2.4 提高拆迁补偿安置的标准.

当前的拆迁补偿安置标准较低,不符合市场价值规律,应该结合市场发展情况及时调整拆迁补偿标准.

3.3 规范被拆迁房屋的价格评估制度

房屋价格评估机构要独立,价格评估是平等的市场主体之间的行为,房屋价格应由评估机构综合考虑各种影响房屋价格的因素并根据现时的市场价格确定.

3.4 扩大行政听证的适用领域,让被拆迁人参与决策

目前,只有《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》(以下简称《规程》)在城市房屋拆迁领域建立了听证制度,但是《规程》中的听证只适用于拆迁裁决和强制拆迁,.为了体现民主和保证行政权力的正确行使以保护被拆迁人权益不受侵害,有必要扩大行政听证在城市房屋拆迁中的适用领域.具体而言,首先要建立拆迁决定的听证制度.即行政主体“在正式作出拆迁决定前应依法举行听证会,广泛征求相关利害关系人的意见,然后在此基础上公告征收决定,明确拆迁对象、拆迁范围、拆迁时间、拆迁方式等.”这样可以避免以往行政主体在作出拆迁决定过程中的专擅垄断,有利于被拆迁人制约行政权力以维护自身的权益.

3.5 取消行政裁决前置程序,司法解决拆迁纠纷

在拆迁人和被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议时,应允许被拆迁人既可以申请行政机关依法裁决,也可以以拆迁人为被告直接向人民法院提起民事诉讼.在现行的城市房屋拆迁法律制度安排中继续保留行政裁决,但须为被拆迁人寻求司法救济扫清前置障碍,允许被拆迁人自由选择权利救济方式,为其设置行政和司法双重保护.

4 结束语

综上所述,保护被拆迁人的权益首先要完善城市房屋拆迁立法,国务院正在研究制定的《国有土地上房屋征收和补偿条例》即将取代《条例》,将从宏观上理顺城市房屋拆迁法律关系,在立法中加强对被拆迁人权益的保护.行政机关在对城市房屋拆迁进行管理的过程中要严格依法行政、合理行政,从而规范拆迁人的拆迁行为,保护被拆迁人的合法权益.

[1]张文保,韩晓斌.房屋拆迁中存在的问题分析,山西建筑2009,27

[2]侯雪梅.房屋拆迁中私人财产权利的法律保护,法学论坛2004,5

[3]王才亮.房屋拆迁实务,法律出版社,2002