矿业安全中的政府管理

郭艺

（中国矿业大学，江苏 徐州 221008）

矿业安全中的政府管理

郭艺

（中国矿业大学，江苏 徐州 221008）

矿业安全问题不仅仅是指矿难事件的不断发生，它还包括矿产资源开发秩序、环境、法律等多方面的安全问题。针对这些问题，政府可以通过决策来采取一些手段予以治理。通过全面整顿和规范矿产资源开发秩序，制定政策，完善法制，采取经济、法律、行政并存的手段加大矿业生产中的安全投入，减少安全欠账及环境污染，降低矿业安全隐患系数，降低矿难发生频率，推进矿业健康、安全的发展。

安全投入；完善法制；矿难；煤矿安全

一、全面整顿和规范矿产资源开发秩序

1.加强领导和管理

政府把维护正常开发秩序纳入工作目标，统一部署，分步实施，做到进度服从质量，对工作中出现的重大问题及时向国务院报告，以确保整顿和规范矿产资源开发秩序工作顺利进行。严厉打击无证勘察和非法开采等违法行为，有关部门要切实做到早发现早查处，坚决整顿不具备安全生产条件的矿山企业，对经整顿仍不具备安全生产条件的，则坚决予以关闭。加强对煤炭行业的管理，进一步落实行业管理职能部门，形成职责明确、务实高效的监管机制，在整顿过程中，在必要条件下可以选择高压政策，加强巡查，严防反弹，完善矿产资源的有偿使用制度。

2.合理有序地开采煤炭资源

政府要严格执行煤炭行业中的技术政策，采取强有力的措施加强监管，严格开采顺序，开采方法和开采强度管理，认真执行安全生产设施制度；政府还应该鼓励企业利用高新技术和设备开采难采煤层和极薄煤层，严禁乱采滥挖，采厚弃薄。防止因监管不力或技术问题出现安全隐患。煤炭资源属于不可再生资源，我国矿产资源虽然总量丰富但人均占有量少，且属于有效供给的资源量供给不足。所以尽管开采薄煤层不经济我们也不该丢弃以提高煤炭资源利用效率。在提高效率的同时也要注意安全，没有安全就没有效率，没有效率也就无从实现效益。煤炭项目的新建和改建必须严格按照法定程序，取得有关部门的审查和批准，认真执行“三同时”（同时设计、同时施工和同时投入使用）制度。

3.保护并合理利用煤炭资源

健全煤炭生产企业资源储量管理机构，落实储量管理责任，完善煤炭储量的管理档案和制度，严格执行生产技术和管理规程。将财政税费等经济手段和行政手段相结合，建立严格的煤炭资源利用监管制度，对煤炭企业的煤炭资源回采率等实行年度核实审查、监管。严格查惩资源浪费的行为，遏制破坏浪费煤炭资源的趋势。搞清矿业权管理与煤炭发展规划的关系，使矿业权的设置要和煤炭生产开发规划相衔接。依靠科技进步全面提高煤炭整体素质。发展煤炭资源勘察技术进一步加快大型煤炭企业建设，兼并整顿或关闭技术设备不完善的中小型煤矿，从而减少参与市场竞争的主体，促进合理竞争秩序的形成。

4.加快结构调整

加强小煤矿的资源整合，引导适于集中开采煤炭资源的小煤矿进行联合改造，推进小型煤矿安全生产条件的改善，合理扩大其生产规模，走正规安全的开采生产发展道路，淘汰布局不合理、安全标准不达标且不符合环保要求和浪费资源的小煤矿，以整体提高小煤矿办矿水平。采用先进技术推进煤炭行业发展，改造建设高效、安全现代化矿井，并实施人才战略，优化国有煤炭企业负责结构和调整企业产品结构。

5.加强综合治理，完善煤矿安全生产保障体系

（1）政府治理手段。健全煤矿安全监管体系，各级政府必须建立健全煤矿安全监管机构，配齐安全监管人员，落实职责和经费，依法行政，切实担负起煤矿安全日常性的监督检查工作，切实做好重点监察、专项监察和定期监察。进一步落实安全生产许可制度，规范事故调查程序，加大政府对事故调查的处理能力，加强对地方政府煤炭安全监管的检查指导，狠抓落实，确保各项任务安全的整治。构建煤矿安全监察，监管协调工作机制，向政府和安全监管部门报告煤矿安全监察的有关情况并提出建议。完善和落实安全生产责任体系，落实安全生产主体责任及安全生产风险抵押金制度。

（2）企业治理办法。在我国很多矿难的发生就是因为矿井生产环境差、矿工淡薄的安全意识以及低科学素质而导致的。所以政府因落实煤矿企业做到全员安全教育培训工作制度化。组织和引导企业进行全方位的职工安全技术培训和继续教育，对煤炭负责人和主要工种人员也要进行专项培训。提高职工的劳动保障水平。加强煤矿基础工作，提高机械化，自动化水平，改善作业环境，减轻职工劳动强度。可避免职工因过度疲劳导致技术失误致使安全隐患出现。制定或提高煤矿工人岗位工作标准。各级政府加大对矿区公共服务施舍和公共基础设施的建设强度和力度。

二、矿业开发中的国家环境安全问题

在我国，因煤炭工业中高强度开发，产量快速增长对环境产生较大影响，若不进行同步根治，生态环境破坏情况将不断加剧。对此，我国政府应该为矿业开发营造一个良性安全的环境条件。

1.建立和完善环境安全政策

制定生态环境恢复治理规划，完善生态环境评价与监管制度，建立环境监理制度，有效预防和减少环境污染和生态破坏；建立矿区生态环境补偿机制，促使矿区环境治理步入良性循环措施；推广使用洁净煤技术，大力调整煤矿经济结构，积极推行清洁生产，大力发展环保产业，严格控制污染物排放总量；创建矿业开发的国家环境安全评价体系，合理计算和严格控制煤炭开发的环境成本，切实维护矿业开发的环境安全，推进矿区生态环境保护工作。环境影响评价以制度为保证，从源头控制了新的污染的产生，所以它绝对不可以走过场，买通行证，要坚持资源开发和环境保护并重原则，统筹安排。

2.保护和治理矿区环境

煤矿资源的开发利用必须依法开展环境影响评价，按照“谁开发，谁保护；谁污染，谁治理；谁破坏，谁恢复”的原则，加强矿区生态环境和水资源保护，加强矿区环境管理的法律制度，采煤沉陷区的治理，建立矿区生态环境恢复补偿机制。

合理开采，开采与环境安全相结合。长久以来，我国的矿山企业重资源开采轻环境保护，且我国对矿产资源的开采实行的是较严格的计划和行政管理体制，主要依靠国家的投入和支持，很少引进和利用国外的资金和先进技术，而技术的落后也导致环境污染和较多矿难的发生。

3.完善法制，严格依法行政

针对我国在矿山环境管理上出现的权责交叉等现象，应建立专门的环境监督检查机构，切实把矿产资源工作纳入法制轨道，强化矿业执法监督，完善财税政策，多渠道筹集资金，加大立法和执法力度，走循环经济道路和可持续发展道路。

总之，只有环境保护好，环境达到安全指标，矿业才能健康发展，社会才能和谐。

三、矿难中的经济问题分析

矿难的频繁发生，尤其是特大事故层出不穷，让矿业安全问题成为一个严峻的社会问题。仔细思考不难发现，造成矿难的原因固然有煤矿主减少安全投入，政府执法不严有关，但这也从另一方面告诉我们，矿山安全方面的一些经济制度在我国还有着严重的缺陷和不足，这也是导致矿难发生的又一直接或间接因素。

1.政府问题

（1）计划不合理，规划不完善。矿产资源规划法律制度的不完善，导致各级政府在工作中任意突破规划，这也助长了矿难的发生。规划法律制度过于原则，重法律调整而轻经济调整的作用。地方保护主义造就形象工程，政府为发展当地经济，搞完美政绩，利用手中的权力直接管理资源和发放许可证，无视规划或根本不去制定规划，也就变相鼓励煤矿主去乱采滥挖，各矿山相互竞争，恶性循环，造成事故发生。政府要引导投资方向，把资金向安全和技术上倾斜，还应引入国债资金投资矿山安全和技术改造方面，充分发挥政府的宏观调控作用，给矿业营造一个安全生产的环境。

（2）矿产资源价格管制不力。在煤炭价格方面，法律体系不够完善和国家宏观调控没有跟上，或者政府行为的介入时机不当或方式不当，使煤价体系处于基本失控状态。当供求价格和需求价格相交得到均衡价格时，市场才会稳定。事实上，价格正好等同均衡价格是不可能存在的，当煤价太低，企业严重亏损，煤矿主便会离开该行业或减少甚至忽略安全投入；当价格上升时，有时矿山企业为利益而长时间、高强度、超能力生产，这都为矿业行业带来安全隐患，导致矿难的发生。现阶段政府对煤炭价格的调控，要考虑到安全成本和利益之争，完善价格体系可有效遏制矿难。

（3）劳动和社会保障制度的欠缺。由于劳动者的贫困和社会保障制度的低下，劳工在和雇主谈判中处于不利地位，只敢问问工资，而不敢就安全条件和矿主平等谈判。最主要的是：“如果一个人在本质上是不安全的，没有达到安全化，那么这个让人不仅可能自毁，而且可能毁人。”在这样的条件下发生矿难，也就不足为奇了。明确当前矿难中常出现的“生死合同”的法律效力无效，这样就可以避免矿主以签过该合同为由而逃避赔偿，减少安全投入，矿难自然也就避免了。

（4）完善税法、打击偷税漏税行为。一些地方国有的矿山赋税很轻，形成暴利，驱使很多人唯利从事这一行，拼命追逐利益，这也是矿难发生的一催化剂。另外，从税种来说我国没有独立的矿产税种，且税制情况畸形发展（过轻或过重），有关矿产资源的税制不健全。政府要完善矿业税的征管方式，改革完善资源税减免制度，把那些重视安全投入，安全事故发生率低，充分利用并合理节约矿产资源的矿业企业纳入资源税的范围中，从经济利益来刺激煤矿主加大安全投入，以减少事故发生次数。

2.企业与市场问题

（1）完善矿业进入与退出机制。矿业市场准入条件的不严格让一些不具备安全条件的矿山企业进入矿业市场，使其成为矿业市场中的一大安全隐患。很好地限制准入条件，绝对是打造矿业安全条件的一大保障。我国政府在严把进入市场的同时，也要严把市场退出机制。我国有很多矿难的发生就是在政府发出清退令之后的，这也就要求地方政府明确执法态度和加强执行能力，切忌雷声大雨点小，高高举起轻轻放下这种处理工作的态度。

（2）安全投资欠账严重。安全投资主体由国家转变为煤炭企业，而政府没有切实督促好企业落实安全投资，致使安全投入欠账越积越多。再从企业方面说，由于矿业安全投入属于隐性成本，它通常不能产生直接的经济效益，有时候甚至感觉不到它的好处。再加上自身投资能力有限和追求短期效益的目的不愿进行长期投资，采取能省即省，能拖即拖的短视做法。致使年年都有矿难，次次都有伤亡，而事实上，安全欠账一天没补上，矿山安全就一天没保障。

［1］张宝明.中国煤炭工业改革与发展［M］.北京：煤炭工业出版社，2002.

［2］中国煤炭工业协会编.促进煤炭工业健康发展［M］.北京：煤炭工业出版社，2005.

［3］游善生.矿难的经济法思考（上、下）［J］.矿产保护与利用，2006，（4）.

T076

A

1671-2862（2010）03-0039-02

2010-04-22

郭艺，女，山西太原人，中国矿业大学行政管理硕士研究生。