论检察机关的地位

文 姬

(北京大学 法学院，北京 100871)

论检察机关的地位

文 姬

(北京大学 法学院，北京 100871)

检察机关应当定位为法律监督机关，还是定位为公诉机关，一直是司法改革中有争论的问题。文章通过分析我国国家的权力结构，认为我国的检察权是专门的法律监督权。并且指出我们一方面要分清楚检察权与立法权、司法权的界限，明确中纪委监督、人大监督、行政监督和检察院法律监督的关系，防止检察权的过分扩张；另一方面要加强检察机关的合法的法律监督职能，从而更好的打击各种犯罪。

检察机关；公诉机关；法律监督权

一 检察机关地位的争议

我国检察机关的地位和职能主要集中在三个方面：首先，从诉讼法的角度看，检察机关是典型的公诉机关。它的职能主要包括以下几类：一是完整的公诉权。主要是刑事起诉权、上诉权、抗诉权和不起诉裁量权，民事行政公益诉讼起诉权、上诉权、抗诉权和不起诉裁量权，支持起诉权。二是与公诉权密切相关的自行补充侦察权，指挥侦察权或者自行立案侦查权。其次，从宪政和国家权力结构的角度，检察机关是法律监督机关。它的职能主要包括以下几类：一是对侦察机关的监督权，包括立案监督权、批捕权。二是审判监督权，包括抗诉权。三是对执行机关的监督权，包括对监外执行、减刑、假释的不当提出纠正意见。四是对国家机关整体的监督权，如职务犯罪的侦察权，有学者还主张检察机关有对行政行为(包括具体行政行为和抽象行政行为)和地方立法的法律监督权。另外，我国的检察机关还具有法律解释权。它与法律监督权紧密联系，但又不能够被法律监督权完全包容，是一项较具有中国特色的检察权。

公诉权和法律监督权在一定程度上是重叠的：如对侦察机关的监督权和职务犯罪的侦察权可以包含于指挥侦察权和自行立案侦查权之中；法律监督权中的抗诉权和公诉权中的抗诉权重叠。当然两者也有不能被另一方包容的内容：公诉权的起诉权和上诉权是不能够被法律监督权所包容的；法律监督权中的对执行机关的监督和对行政行为和地方立法的监督是不能够被公诉权所包容的。正是由于公诉权与法律监督权这种既重叠又相互区别的关系，使得我国理论界与司法实践界对检察机关应当定位为公诉机关还是法律监督机关产生了激烈的争执：有的学者从宪法的规定出发，认为检察机关是法律监督机关，检察机关的公诉权是法律监督权的表现形式，是对法院审判个案的监督；有的学者从程序公正的规则出发，认为检察机关既是公诉机关又是审判监督机关，影响司法独立性和终局性，应当将检察机关回归为纯粹的公诉机关，剔除其法律监督机关的属性。

检察机关是应当定位为公诉机关，还是定位为法律监督机关呢？要解决这个问题我们必须考察我国检察权的来源和各国的检察模式。

二 中国特色的检察制度

根据各个学者的考察，我国检察权主要来源于三个方面：一是继承了我国古代的御史制度的传统，二是移植了前苏联的检察机关模式，三是借鉴了当代大陆法系的检察制度。我国现有的检察制度虽然来源于以上三种检察模式，却又不同于其中任何一种，它是具有中国特色的检察制度。

首先，我国现有的检察制度独立于行政权和司法权，与行政权、司法权分权制衡。中国古代的监察机关是集行政权和司法权于一身的监察机关，当其发现违法失职的官吏时，可以直接取代其行政权力并直接对其进行司法审判，这主要是因为在中国古代行政权与司法权本为一体，监察权是皇权的体现，所以它可兼有行政权和司法审判权；[1]大陆法系各国的检察权虽然也有自己的体系，但是囿于三权分立的权力结构，检察权只能够附属于行政权，而不能构成为单独的权力。在我国，检察权是与行政权、司法权平等的权力，形成“一府两院”的制衡模式。当然，这一点与前苏联的检察模式也不尽相同。前苏联的检察权虽然独立于行政权与司法权，但是由于其直属于国家最高权力，形成了略高于行政权与司法权的权力，三者之间并没有制衡。

其次，我国现有的检察机关并非唯一的全国性监督机关。前苏联的检察模式与我国古代的御史监察机关有着某种相似之处，它们都直接来源于国家的最高权力，都是唯一的全国性监察机关。它们除了受到国家最高权力的监督制约外，没有其他的监督和制约。这也使得它们极容易自我膨胀或者被最高权力所控制，从而成为专制的工具。我国明朝厂卫制度是监察权自我膨胀的结果，而前苏联时期的检察权则被斯大林所控制，膨胀为专制的工具。而我国现有的监督机关呈现出多元化的趋势：执政党内部有纪委的监督；行政方面有国家行政监察部门的监督、国家审计部门的监督；立法方面有人大的立法监督；司法方面有检察院的法律监督；社会方面有社会团体、公民及新闻舆论的监督等等。监督机关的多元化分解了监督权，形成了相互制衡的态势，不易形成权力的膨胀。

我国的检察制度虽然形成了以上的特色，并且实践证明它具有其他检察制度所不具有的优势，但是，其地位的模糊性阻碍了其进一步的发展，也是形成我国理论和实践中关于检察地位争论的原因。而要彻底解决检察机关的地位问题，还必须分析我国的国家权力结构，了解检察权在我国权力体系中的位置。

三 检察机关的地位

有学者对我国中央权力结构进行过详细的分析，认为其组成要素有：中国共产党中央委员会的权力、全国人民代表大会的权力、国家主席的权力、国务院的权力、中央军事委员会的权力、最高人民法院的权力和最高人民检察院的权力。这些权力不仅有横向的权力分工，而且有纵向的层次分工，构成立体交叉的权力网络。从层次上看，我国中央权力结构基本上分为三个层次：[2]

第一层次是中央指挥权。它是国家的最高权力，保证着国家权力结构的统一性。其任务是确定国家总的指导思想、路线、方针，指导国家总的前进方向。中央指挥权的设置对于任何国家都是一大难题。我国的中央指挥权由中国共产党行使，但是它的行使具有内部制约性和外部协商性，形成了比较成功的运行机制。首先，我国中央指挥权的行使有一个科学的内部制约机制。行使我国中央指挥权的核心机构是中国共产党中央政治局常务委员会，这个机构实行集体负责制，按照少数服从多数的原则形成最后决策，在讨论问题以及最后表决时，每个成员都是平等的，这就避免了最高权力落到某个人的手里，从而在核心机构的成员之间形成了稳定的内部制约机制。其次，我国中央指挥权有外部协商性。在重大问题的决策上，中国共产党都必须征求其他民主党派的意见，接受民主党派的监督。

第二层次是国家规范权。中央指挥权确定了国家的指导思想和大政方针之后，还要经过国家规范权把它制定成行为规则，才能在现实社会中贯彻。在国家规范权中，立法权是主要的，但除立法权之外，还有其他权力，诸如决定权、审批权、人事权等。无论在理论上还是在现实上，全国人民代表大会都应接受党中央的领导，在权力结构中居于第二层次。当然，从国家角度上看，全国人民代表大会是最高国家权力机关，在国家中居于最高地位。但是，国家只是社会的一部分，就整个社会而言，中国共产党是全中国人民的领导核心。这就是党与国家的关系。

第三层次是国家操作权。全国人民代表大会制定了国家的基本规范之后，国家机器还没有运转起来，因为徒法不足以自行，还必须行使其他国家权力，根据已经制定的法律规范来操作国家机器，这些就是国家操作权。它们主要有元首权、行政权、军事权、审判权和检察权。

与此相对应，我国的专门监督机关也分为三个层次：

第一层次是由中央指挥权派生出来的监督机关，即中国共产党中央纪律检查委员会。纪委的监督主要是组织和纪律的监督，它利用组织的优势，可以进行一定手段的调查、取证工作，并对违纪违法的党员进行警告，严重警告，撤销党内职务，留党察看，开除党籍的纪律处分。对于违纪违法的党组织进行改组，解散的纪律处理措施。

第二层次的国家规范权派生出来的人大对行政立法、地方立法的监督。人大及其常委会可以撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定或者命令；可以撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。

第三个层次是行政方面国家行政监察部门的监督、国家审计部门的监督和司法方面检察院的法律监督。其中，国家行政监察部门从1993年后，与中央和地方各级党的纪律检查机关实行合署办公，所以，其和中央指挥权派生出来的纪律检查委员会实际上是“两块牌子，一套人马”。监察机关具有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等行政处分。至于国家审计部门是直属于国务院的职能部门，它并没有主动调查国家工作人员的权力，只能够在合法审计中对国家机关和国家工作人员进行监督。人民检察院是宪法规定的专门的法律监督机关，其享有广泛的调查权，并且可以依法对违法的工作人员实施强制措施，依法起诉。社会还有一些非专门性的监督机关，如社会团体、公民及新闻舆论的监督等。

所以，检察机关在我国权力结构中是处于第三个层次的国家操作权，位于中共中央委员会的中央指挥权和人大的国家规范权之下，与行政权、司法权等并列。而检察机关的法律监督权与其他机关的专门监督相互制约与合作，形成以下完善的监督体系：中共纪委利用其组织方面的优势，对共产党员违纪违法行为进行组织和纪律上的监督，对轻微的违纪行为直接进行组织上的处罚，对严重的违法行为则转交检察部门侦察起诉；人大利用其立法上的优势，对国家机关的组织规章、行政立法、地方立法进行监督，对不符合宪法和法律的立法直接进行撤销，对涉及到具体的违法行为则交由检察部门侦察起诉；检察机关除了对以上转交的违法行为进行侦察起诉外，还应当对各种群众举报、投诉和自己在诉讼过程接触到的国家工作人员的违法行为进行侦察起诉。可见，检察机关在各种监督机关中处于十分重要的地位，所有对违法人员的监督，都必须经过检察机关才能够进入司法程序，才能够对违法人员进行刑事制裁。

当然，检察机关的监督必须经过法院的正当审判才能够最后起到惩罚违法者的作用。这样既保证了司法机关的终局性，也使得司法权、行政权和检察权之间形成了一种制衡约束的关系。

四 检察机关地位的明确和职能的完善

无疑，宪法对检察机关是法律监督机关的定位是正确的。但是，我国法律对于检察机关的职能规定却不是很清楚，对于法律监督的内涵也没有说明清楚，这正是造成对检察机关地位争论的主要原因。所以，应当从以下几个方面对检察机关的地位加以明确，并对其职能进行完善。

首先，理清检察机关的法律监督在各个监督机关中的位置，明确法律监督的具体内涵。我国宪法明文规定的监督机关只有检察机关，而中央纪委的监督在法律之外，人大的监督权没有程序保障，行政和审计的监督被纪委所吸纳，从而很容易让人误解为检察机关是中国唯一的全国性的监督机关。为了明确检察机关在各个监督机关中的位置，清晰检察机关法律监督权的范围，防止检察监督权的滥用，应当完善以下几点：第一，规范中共纪委的监督权，将中共纪委的监督权纳入宪法和法律规定之内，对其具有的权限和职责进行明确规定，并明确纪委监督和检察院监督的合作统一关系；第二，具体落实人大的立法监督权，将人大的立法监督权落实到具体的部门和具体的程序，取消其他部门对立法的监督权；第三，区分中共纪委的监督权和行政、审计监督权，明确他们不同的工作重点和职责，防止行政权的过分扩张，保证行政权控制在法律之内；第四，明确检察机关法律监督的内涵。检察机关法律监督的内涵应当是一种法律程序性的监督权，是一切监督权进入司法程序的入口，是要受司法机关审判权最终约束的一种监督权。

其次，明确检察机关与立法机关、司法机关的关系，划清三者间的权力界限。第一，必须划清检察机关和立法机关权力界限。检察机关作为法律监督机关是一种程序性的监督机关，它并不具有对行政立法和地方立法的监督权，这种权力应当由人大享有，检察院对于与宪法和法律冲突的行政法规和立法没有直接的审查权，必须提请人大或者司法机关解决。第二，必须明确检察机关和司法机关的关系。检察机关对司法机关的审判监督是一种程序性和事后性的监督，检察机关并不能够同时派生对同一案件进行公诉和审判监督，更不可以在审判过程中干预法官对案件的审理，检察机关只能够通过上诉、抗诉或者对法官违法行为立案侦查的方式进行审判监督。第三，必须明确司法解释的权限问题。我国的检察机关具有司法解释权，这是一项较具有中国特色的检察权。司法解释权虽然与法律监督权紧密联系，但并不能够被法律监督权完全包容，并且，法院和检察院同时享有司法解释权容易造成司法解释的混乱，所以，应当明确司法解释权的归属，维护法制的统一。

再次，完善检察机关的各项法律监督职能。通过上面的分析，我们认为检察机关法律监督的具体职能有以下几类：一是完整的公诉权；二是部分的侦察权；三是对国家司法机关的监督权；四是审查和答复任何人员对任何国家工作人员或者组织违法事件的检举、申诉等。这些职能，检察机关在实践中已经具备，但是其中的一些并没有明确的法律规定或者没有具体化，需要从以下几个方面来完善：第一，明确检察机关对于民事、行政公益案件的公诉权。这一点在其他国家的法律中已经有明确的规定，而我国检察机关一般只涉及刑事案件的公诉，对于民事、行政公益案件的公诉权并没有法律明文规定。第二，加强检察院支持公诉的职能。一般来说，检察机关都是直接起诉，很少支持公民或者组织的诉讼。笔者认为，检察机关作为法律监督机关应当尽力支持公益性民事、行政诉讼。一方面检察机关在支持诉讼的过程中可以监督法院的审判，监督行政机关执法问题，另一方面，可以通过支持诉讼的方式解决公益性诉讼主体资格问题。第三，规范检察机关审查和答复任何人员对任何国家工作人员或者组织违法事件的检举、申诉的职责。公民在遭到国家机关或者国家工作人员非法侵害的情况下，只能够寻求有关机关的帮助，从而惩罚国家工作人员的违法行为，得到合理的赔偿。而对于这种“得罪有权人”的行为很多机关都采取“踢皮球”的方式进行推诿。由于检察机关是我国宪法规定的法律监督机关，所以收到检举、申诉的检察机关有义务对相关事件进行审查，并清楚的答复当事人，不能够把这类事件再次推向社会，增加社会的矛盾。所以，有必要对检察机关的相关义务进行明确规定。

总之，我国的检察制度是具有中国特色的检察制度，也是符合中国国情的检察制度。我国的检察权是位于中国共产党的中央指挥权和人大的国家规范权之下的，与行政权、司法权、军事权平等的一项独立的权力，是专门的法律监督权。我们一方面要分清楚检察权与立法权、司法权的界限，明确中纪委监督、人大监督、行政监督和检察院法律监督的关系，防止检察权的过分扩张；另一方面要加强检察机关合法的法律监督职能，从而更好的打击各种犯罪。

[1]王晓天.中国古代监察制度史研究的几个问题[J].求索,2004,(12).

[2]陆德山.我国中央权力结构研究[J].学习与探索,2004,(2).

（责任编校：王晚霞）

On Procurator Agency’s Status

WEN Ji

（Law School Peking University, Beijing 100871 ,China）

The procurator agency is the law supervisory institution or the appeal institution, which is argued question. The article analyzes our national authority structure, and points out that the procurator power is the special legal supervisory authority. And on the one hand, we should divide the procurator power, the legislative power and the jurisdiction boundary, clear about the Comm ission for Discipline Inspection surveillance, National People's Congress supervises, the adm inistrative oversight and the procurator law surveillance, so as to prevent the exam ination power the excessively expansion; On the other hand must strengthen the procurator agency’s legal surveillance function, thus attack each crime.

Procurator Agency; Appeal Institution; Law supervisory authority

book=127,ebook=293

D035.3

A

1673-2219（2010）03-0127-03

2009－11－30

文姬（1980－），女，湖南醴陵人，北京大学法学院2007级博士研究生，主要研究方向为刑法学、犯罪学。