科学发展观视域下的公共服务型政府建设

徐西光

(南京信息工程大学公共管理学院,江苏南京 210044)

科学发展观视域下的公共服务型政府建设

徐西光

(南京信息工程大学公共管理学院,江苏南京 210044)

科学发展观指导公共服务型政府建设,而公共服务型政府则是实现科学发展观的保障。公共服务型政府建设面临着观念、制度、能力等方面的问题,要进一步推进公共服务型政府建设必须从观念转变、制度创新、流程再造、能力提高等方面着手。

科学发展观;服务型政府;观念;制度;能力

一、 科学发展观与公共服务型政府

科学发展观是当前我国政府管理的指导思想。从根本上说,科学发展观的实质,指向具备正当性与合理性的价值选择和价值取向,即经济社会的发展必须是坚持以人为本,实现全面、协调、可持续的发展。但是,在实践中这样的价值选择在多大程度上得到体现和实现,取决于在政府管理的运行中是否得到科学有效的保障,即在多大程度上政府对经济社会发展运行的管理,对社会公共事务的管理具备科学理性和高效的服务能力。而政府运行的科学理性和高效的服务能力就体现在当前公共服务型政府建设的力度和程度上。

公共服务型政府主张公民本位,在民主制度的基础下,政府以为民服务为宗旨;一切施政的目的在于增进全民福祉,而非特定个人或团体的利益。公共服务型政府包括以下内涵:第一,以服务为宗旨。服务型政府不同于传统的管制型政府,是以服务为宗旨的政府,是以提供公共产品和公共服务为使命的政府。它要求政府从“全能政府”转变为“有限政府”,也就是说改变政府直接控制生产、交换、分配的每一个环节,几乎垄断资源配置、收入分配等所有职能的状况,将政府职能定位在辅助市场调节的地位上,从而实现市场职能与政府职能的相辅相成,协调运作;第二,树立“公民本位”理念的政府。从这个理念出发,政府应当定位在一个“公仆”的角色,我们的政府应当是一个对社会、对纳税人负责的身份,处在一种“公仆”的地位,为公民个体和市民社会提供服务;第三,法治型政府。公共服务型政府必定是一个法制健全、依法行政的法治政府;第四,透明型政府。政府权力的行使及运行的过程、结果应当公开,使每一个公民都享有获得与自己利益相关的信息。第五,前瞻型政府。服务型政府应当及时关注民众所需,未雨绸缪,为民众办实事;第六,责任型政府。政府要为自己的所作所为负责任。总的来说,“服务型政府是人类政治文明史上效能最高的政府。它是以公民本位、社会本位为基本理念,以为公民服务为宗旨,在整个社会民主框架内,按照公民意志组建的并承担服务责任的政府。”[1]

就科学发展观与公共服务型政府的关系而言,科学发展观指导服务型政府的建设,而服务型政府的实现则是科学发展观全面贯彻落实的根本保障。科学发展观的提出标志着我国政府管理主导思想发生了根本性变革,即从只是见物不见人的片面追求经济增长转向追求经济社会全面协调发展,以实现人的全面发展。而政府要全面落实科学发展观,就必须建设公共服务型政府。这是因为公共服务型政府的建设有助于深化对科学发展观的本质的认识,有助于探究我国政府管理与实现科学发展观之间的差距以及存在问题的原因和矫正的方式,有助于探寻适应我国经济社会转型时期需要的科学理性的管理方式和管理机制,有助于推进我国政府管理过程的改善和优化,有助于促进我国各级政府以科学理性的方式实践科学发展观、落实科学发展观,从而促进经济社会的持续发展和和谐社会的建构。

公共服务型政府的建设需要实现以社会本位取代政府本位,以公民本位取代官本位,以服务本位取代管制本位,以权利本位取代权力本位。但是,公共服务型政府的建设绝对不能仅仅是一个口号,它要求政府从施政理念、管理体制、运行机制、管理方式、管理能力等各个方面,实现从传统向现代的转型和变革。

二、公共服务型政府建设面临的问题

(一)观念亟需转变

观念的问题主要是公共服务观念和依法行政的观念滞后或缺失。有些政府部门机构、政府官员服务意识淡薄,凡事“管”字当头,人民群众与政府打交道中“门难进,脸难看,事难办”的现象比比皆是。现实中政府与公民的关系往往是上下级的关系,政府只有在执行政策的时候需要公民的配合,而公民的有些合理要求往往得不到政府的重视,更不能提及时得以解决。还有些政府官员急功近利,好大喜功,与政绩的关系是“官出政绩,政绩出官”,对个人施政缺乏历史责任感。

究其原因,一方面这是由于我国实行了数千年的封建专制统治,官本位的思想流毒甚远。政府历来重政治统治、轻社会管理或者是干脆“以统治代管理”,极大地忽视了政府的服务性作用。另一方面是由于我国实行了一段时间的计划经济体制,致使我们党和政府形成天然代表人民的俗称理念,长期以来较为注重作风建设而忽视制度建设,没有将为人民服务的宗旨制度化和规范化。没有明确为人民服务的责任主体,没有构建为人民服务的操作体系与服务机制,也没有制定为人民服务的质量评判标准,更没有规范为人民服务不到位的责任指标体系。因而,为人民服务的宗旨在一定程度上只是一种宣传志向,只是鼓舞先进分子付诸行动的一种理念支撑,显示了一定的宣传效应,而终没有成为政府的行动纲领和运作规范。

(二)制度供给缺乏

彼得·豪尔(Peter A.Hall)认为,“制度,包括所有那些在经济生活和政治组织中的各种彼得各样的机构部门中构成个人之间的关系的正式规则、默认的程序和实际运作的标准”。[2]制度是主要应由政府供给的重要公共物品之一。公共服务型政府建设需要建立起完善的制度支撑体系,而目前制度不足和制度缺失是一个必须予以高度关注的问题。

首先,政府监督机制不完善。当前我国的政党监督、人大法律监督、政府自身行政监督、人民群众监督、新闻舆论监督和司法监督都有待于进一步完善。主要是因为政党监督机制不顺;人大监督缺乏有效途径;行政自身监督难以有效发挥作用;社会公众监督政府权力运行的程度和质量不高;舆论监督缺乏法律支撑;司法监督难以有效制衡政府权力。

其次,行政问责缺乏力度。关于行政问责制的法律不完善,目前尚无全国统一的问责法律。政府责任的划分、运用及评估标准不明确,没有建立起制度化的评估机制;同体问责力度弱,作用不明显;异体问责发展缓慢。

再次,有宪法而无宪政。诺斯悖论深刻揭示,“国家的存在是经济增长的关键,然而,国家又是人为经济衰退的根源。”[3]这是因为政府是一种必要的罪恶,它存在自己的利益,并且其作用具有正反二重性。可以说政府既是实现和维护公共利益的必要前提,同时又是实现和维护公共利益的潜在威胁。所以政府的行为必须受到约束,政府必须以宪法为根本的活动准则。但是,由于我国宪法长期没有司法化实践、没有违宪审查机制,权大于法的现象屡见不鲜,致使我国的宪政一直实行不到位。因此,无论是基于理论分析,还是现实的实证观察,抑或是从近现代人类社会发展的进程考量,政府管理与宪政密切相关。可以这样说,没有宪政保障和制约的政府管理犹如沙滩上的楼阁,而没有规范和有效的政府管理的支撑宪政则如同空中楼阁。[4]公共服务型政府的完全实现从逻辑上来讲必须以宪政的实行为前提和基础。

(三)服务能力有待提高

公共服务能力是指以政府为主的社会公共组织为社会提供公共产品和服务,不断满足人民群众日益增长的社会公共需求的本领和力量。[5]公共服务能力是政府实现公共服务职能的基础,是建设公共服务型政府的重要内容。但是,从我国社会公共服务的现状可以看出,目前我国政府的公共服务能力尚未能够有效满足公众的基本社会需求,社会公共产品和服务量少、质低且价格偏高,制约了人民群众生活质量的进一步提高,引发了社会矛盾和冲突。目前,政府公共服务能力明显不足,具体表现为:第一,公共服务的投入严重不足;第二,公共服务产品总量不足,日益扩大的公共服务需求与严重不足的公共服务供给形成矛盾;第三,公共服务产品分配严重不均衡,广大的弱势群体得到的公共服务严重不足。

我国政府公共服务能力不高的根本原因在于政府职能定位不清。一是政府职能缺位,即该管的却没有管。本来应当由政府生产和提供的公共产品和服务,政府却没有充分尽职尽责,甚至在某些公共领域出现了“真空”。二是政府职能越位,即不该管的反而管的多。政府干了不该干的事情和管了不该管的事情,直接包揽了本来可以通过市场进行的纯粹私人产品的生产供应,以及可以由政府、企业,非政府公共组织共同参与的混合性公共物品的生产。三是政府职能错位,即不知道该管什么。政府内部发生的职能混乱现象,即你干我的事,我越你的权,互相打乱仗。在纵向上,既有中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的职能越位,也有下级政府对上级政府、地方政府对中央政府的职能越位。

此外,政府回应性不强。政府对于社会公众关注的热点问题和呼声不能做到有效回应。有些政府部门对公众呼声故意充耳不闻,能推则推,多一事不如少一事。重大事故发生后的事后救济也没有做到位。长此以往,政府会失去公众心中的认可与同意,从而极易出现合法性危机。

三、公共服务型政府建设的路径选择

(一)观念转变

观念是先导,正确的价值选择和价值取向能够对政府管理起到重大的导向作用和规范作用。公共服务型政府的建设要以科学发展观为指导,建构以公平正义、人文关怀、民主法治和社会责任等基本价值为共识基础,确立人本行政、科学行政、民主行政、依法行政、透明行政、公正行政的价值导向。

首先,全面贯彻落实科学发展观,实实在在强调“以人为本”,切实做到让人有尊严的幸福生活,让人感到安全可靠,让社会充满公正,让人对未来充满信心。这就必须破除官本位意识,树立公民本位的意识。政府需要科学执政、民主执政和依法执政,更好地实现和维护好每一位公民的合法利益,从关爱和珍惜每一个人的生命与健康出发,重视人的尊严和价值、地位和利益、快乐健康和个人发展。政府决策必须体现公正、透明、民主、科学、规范、高效等要求。

其次,改变传统的以GDP为主的政绩观。这种政绩观急功近利,好大喜功,只片面注重经济发展,忽视了社会和谐以及生态环境的可持续发展。这种政绩观与公共服务型政府严格的成本――收益原则在有效性方面格格不入。亨廷顿曾经指出:“政绩的合法性在第三波新兴民主化国家中扮演着一个重要角色。”[6]改变这种政绩观的前提是彻底改变过去那种单纯从抽象的“整体”利益出发的思维模式,摆脱一个以虚拟主体为出发点的思维套路,确立以人为重、以人为本、以人为先的思维逻辑,突出以人为本的价值取向。另外要设置一个开放的评判环境,改变那种上级官员和上级政府决定下级官员好坏的传统评判模式,确认社会公众是政府绩效评判的主体,确立以社会公众的满意度为政府绩效评判的导向,构建官员评价、公众评价以及其他社会主体参与评价相结合的政府评判结构体系,并引入竞争激励机制,强调官员对个人行为结果的责任感。

(二)制度创新

制度不仅回应其据以产生的环境,而且也可以创造新环境。制度创新可以创造公共服务型政府建设所需要的环境。按照新制度主义的说法,制度变迁主要有诱致性变迁和强制性变迁两种类型。科斯认为,“诱致性变迁指的是现行产权安排的变更或替代以及产权安排的创新,由个人或群体在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反,强制性变迁指的是国家强制和法律引入和实行。[7]当前我国建设公共服务型政府需要的是强制性制度变迁,为此,政府应该不断进行制度创新。

首先,要完善政府监督机制。加大监督法制建设的力度,使监督主体的监督行为有法可依。同时明确各监督主体的职权,切忌多头领导、无人监管等现象。主要包括加强党的监督,严格执行并不断完善党内监督条例;完善人大监督机制,明确规定人大审查权、建议权和否决权的应用方式和运作机制;同时要提高人大自身建设,整合人大成员的干部结构,设立人大专门的监督机构等;完善新闻媒体的监督机制,倡导言论自由,鼓励新闻舆论的监督,出台《舆论监督法》;鼓励群众监督,出台《公民监督法》。

其次,要不断完善行政问责制。加强政府责任立法,明确政府责任。著名的公共管理学家法约尔指出:“责任是权力的孪生物,是权力的当然结果和必要补充,凡权力行使的地方就有责任。”[8]如果享有权力而不承担相应的责任,必然意味着公共权力的无限膨胀与扩张,最终必然威胁公民权利的实现。为此,需要建立制度化的政府绩效评估机制,即对政府各项活动进行定期的评估,以起到三个方面的作用:纠正各种执行不畅、扭曲等现象;为政府活动的调整、终止提供依据;对重大决策失误追究责任。

再次,要逐步实行宪政。政府权力来自人民授予,而授权的依据是宪法;在民主宪政体制下,政府活动应遵守宪法规定,避免危害公民宪法权利。宪政的实施要求把公共权力纳入宪法和法律的严格控制之下,防止公共权力对公众生活和公共利益的严重侵害,实现维护和保障公民的权利与尊严。而这正是公共服务型政府建设的宗旨与目标。宪政的实施不仅维护和促进市场经济的发育和完善,而且能够保障和促进市民社会的发展和成熟,能够克服民主制度的缺陷并避免民主合法性的危机。[9]公共服务型政府建设在加强服务社会公众的同时,更应宣扬宪法知能,遵从宪法价值,例如正当性、多样性、自由、财产权、程序正当性、公平保护、注重个人隐私权等。

(三)流程再造

首先,要以多元参与、合作共治作为公共服务型政府的运行模式。在公共事务管理中通过实现政府与公民社会的合作来实行治理。对于解决社会和经济问题,政府受制于种种自身的或者外部的不可避免的条件缺陷,不是、也不可能是全知全能,因而必须通过发挥社会中其他资源的作用来对政府功能缺失或失效进行补救和矫正。政府与公民社会通过协商合作、确立和认同共同目标和实现目标的方式来实施对公共事务的管理。公共服务型政府应鼓励公民参与,以获得较重要的资讯,通过集思广益制定出较符合社会公众需要的政策,从而促进政策的合法性。为促进公民参与,需要建立和畅通多元化的公民利益表达的制度化渠道,包括直接渠道(如信访制度,听证会制度等)和间接渠道(如人民代表大会制度和政治协商会议制度等)。同时,要建立各种利益聚合的途径。允许和鼓励各种非政府组织发展,将分散的公民利益和偏好聚合起来,提高公民进行利益表达的能力和意愿,以缓解组织性利益集团支配利益表达过程的现象。在鼓励公民参与的同时,利益集团分子更会借机积极参与,政府必须采取措施,允许各方表达意见,但仍须适时正确的作出决策。

其次,政府要依法行政。行政权是政府权力中最动态、最有力的一种权力,也是对政治、经济、社会和公民权利和切身利益影响最直接、最关键的一种权力。没有对行政权的规范和制约,就不可能建立公共服务型政府。依法行政的重心和实质是依法治官而非治民,是依法治权而非治事;依法行政是行政机关在观念、组织、人员、职能和制度建设各个方面从人治行政到法治行政的全面转变,是我国政府管理模式的一场深刻革命。做到严格依法行政,保护公民的合法权益,一是政府要保证法律法规在全国的统一实施,需考虑出台全国统一的行政程序法。二是政府要按照现代行政程序法的基本精神,设计和规范行政程序。这是因为在现代社会,依法行政的核心精神即表现为按照法定程序作出行政行为。

再次,行政过程要努力做到政务公开、透明。透明原则是改进政府管理方式的一个基本方法。按照透明原则,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外,政府一方面应通过政府网站、新闻媒体等形式主动定期公开政府的重要信息,另一方面应当及时根据公民的请求公开相关的信息。明确公民具有了解政府信息的权利,并为这一权利设定救济途径。为此,政府需要建立相应的政务公开制度,如听证制度、信息查询和咨询制度、公开信息发布制度、社会公示制度等。

最后,要不断引进新的管理方式和方法。一方面政府在管理过程中要借鉴和引进西方新的管理理念和服务方式。另一方面,还要根据自己的国情进行创新。政府要对自己的工作从时效、方便、成本、公正等各个方面进行评价,并提出改进措施。争取以最少的部门、最少的人员、最少的步骤面向公众设计工作流程,并在办公场所和政府网站公开。政府可以采取以私补公的服务方式,鼓励和吸引社会资本参与原来由政府包办的公益事业和公共服务;还可以采用政府业务合同工程的方式,将某些公共事务外包给企业。这样,政府则可以集中力量担负起维护秩序、保障公平的职责。

(四)能力提高

当前,只有不断提高政府公共服务能力,才能够促进科学发展观的落实,推进服务型政府建设,解决公共服务滞后导致的矛盾与冲突。为此,政府需要切实转变职能,将社会公共服务作为政府的主要职能并在财政支出结构中予以体现;需要全面统筹公共服务的分配,确保社会公平正义的实现;需要改革公共服务发展模式,在加强政府投入和监管的同时,积极推进公共服务市场化改革,切实加强政府发展公共服务事业的能力。

一般而言,当前提高政府公共服务能力就是在科学发展观的指导下,通过应用能够有效运行的行政机制(包括科学合理的程序和方式)和整合各种资源(包含政治资源、经济资源、技术资源、智力资源、信息资源和财力资源等),提高政府在管理国家和社会公共事务等方面的能力,制定出有利于促进政治稳定、国家安全、经济社会持续发展繁荣和社会和谐的理论、路线、方针、政策和策略,以促进和维护公共利益,推进中国现代化建设、推进建构和谐社会和民族复兴大业。具体而言,提高政府公共服务能力主要是提高政府决策能力、价值导向能力、学习能力、创新能力、应用能力、目标获取与锁定能力、资源动员整合能力、环境协调能力、程序机制完善与运行能力、技术应用与创新能力,等等。

在各项能力中,政府决策能力是核心,它是指政府正确地设定问题解决的优先顺序,并制定约束条件下最优的政策方案的能力。由于我国政府决策目前本质上仍然是一种精英决策,因此,精英自身的知识结构和综合能力就会对政策结果产生重要影响。提高政府决策能力可以通过以下几条途径:一是提高政府决策者的学习能力;二是在决策之前要加强调查研究的环节;三是要加强专家论证。

价值导向是决策要向人们传递的价值判断信息。政府的价值导向要体现公平与正义。正确的价值选择和价值取向能够对政府活动起到重大的导向作用和规范作用。当前提升政府的价值导向能力主要在于贯彻落实科学发展观所体现的价值理念,要把科学发展观所体现的价值理念和价值取向与实践结合,通过一项项具体的不同层面的决策转化为在政治、经济和社会生活各个领域中的合理可行和具备合法性的计划、方案和政策,需要把握和应用如上所述的其他方面的重要资源,还需要面对和回应许多不确定因素和未知因素的挑战。

此外,我国作为一个后发国家,既面临着国家发展过程中的一些共性问题,又会遇到我国所独有的特殊问题,这就要求政府不断提高学习能力、创新能力和应用能力等等。既要向自身学习、向历史学习、向他国学习,也要不断进行思想创新、技术创新和制度创新,探索适合我国国情的发展战略和发展模式。一般而言,政府的学习能力越高,创新能力、应用能力以及其他各项服务能力就会随之提高。

[1]刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理,2002(7):5.

[2]Peter A.Hall.Governing Economy:The Politics of State Intervention in Britain and France,[M]New York:Oxford University Press,1986:19.

[3](美)道格拉斯·C·诺斯.经济史中的结构与变迁[M].陈郁,译.上海:上海三联书店,上海人民出版社,1994:20.

[4]黄健荣,余敏江.论公共管理与宪政[J].江苏社会科学,2004(2).

[5]彭向刚,张世杰.论构建和谐社会中的政府能力建设[J].吉林大学社会科学学报,2005(5).

[6](美)塞缪尔·P·亨廷顿.第三波:20世纪后期民主化浪潮.[M].刘军宁,译.上海:上海三联书店,1998:312.

[7](美)R·科斯.财产权利与制度变迁[M].陈郁,译.上海:上海三联书店,1991:384.

[8](法)H·法约尔.工业管理和一般管理[M].北京:中国社会科学出版社,1982:24.

[9]黄健荣.公共管理新论[M].北京:社会科学文献出版社,2005:470.

(责任编辑:李潇雨)

The Construction of Public Service Government in the Sight of Scientific Development View

XU Xi-guang
(Dept.of Public Administration,Nanjing University of Information Science&Technology,Nanjing 210044,China)

Scientific developmentview directsthe construction ofpublic service government.The construction of public service government safeguards to realize scientific development view.The construction of public service government confronts some problems such as ideas,systems,abilities,etc. To propelthe construction ofpublic service government,we should proceed changing ideas,innovating systems,renovating procedures and improving abilities.

scientific development view;public service government;ideas;systems;abilities

D63

A

1008-2603(2010)06-0067-06

2010-11-11

国家社科基金项目“科学发展观与政府决策能力研究”(项目编号:06BZZ011)阶段性成果。

徐西光,男,南京信息工程大学公共管理学院讲师,南京大学政府管理学院博士研究生。