我国土地制度的经济视角剖析

倪东明

(中国政法大学研究生院,北京 100088)

●经济与管理

我国土地制度的经济视角剖析

倪东明

(中国政法大学研究生院,北京 100088)

目前,中国的改革开放正有条不紊地进行,中国特色的社会主义市场经济也以一定的速度前行。生产资料的占有权、使用权、支配权、处置权直接决定资产的归属,影响微观主体的损益,进一步对宏观经济产生重要的影响。土地制度作为一种调控市场经济主体及行为的基本制度,其完善与否、作用如何,都对经济发展和社会稳定具有关键的领航职能。基于土地制度的一般演变入手,再从经济角度深挖目前土地制度存在的缺陷,其后提出了改进这种土地制度的新举措,并阐明土地制度与我国经济相辅相成的关系。

土地制度;权益;耕地;流转

一、问题的提出

随着我国日益融入经济全球化的热潮,尤其是加入WTO过渡期结束后的这四年,凸显经济开放度的提升。国家从战略高度规划发展、总体布局,以适应不断变化的世界竞合新格局;微观经济主体亦从维护自身利益角度,探寻最佳路径解决问题。而土地问题作为搭建宏观与微观的一种经济实体,从中尚存的各种优劣问题,引发了诸多关于经济利益归属争讨。如何从关系我国持续发展、经济安全等维度出发,围绕相关思路处理土地“摩擦”,这是目前理论界和实践界关注的焦点问题,也是影响我国总体战略实施的关键所在。

我国自1978年以来进入改革开放的时期,尤其是1981年10月中共中央《全国农村工作会议纪要》,确立了农村土地承包经营制度,实行了家庭联产承包责任制,以解决现存制度下难以解决的温饱问题。这种体制是所有权和经营权适当分离,即土地所有权归集体组织、土地经营权归家庭。2008年10月中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。

然而,土地制度在实际运作过程中引起的不良影响,势必使人陷入深深的反思:到底现存的土地制度是否与当前及今后的市场经济形式相适应?如果适应度不够,是否需要与时变革?如何做到土地制度调控的宏观政策与微观执法的统一运作?

二、当前土地问题的严重性

(一)“三农”土地制度的非均衡性

“三农”即农业、农村、农民。制度的非均衡性是指人们对现存制度的一种不满意或不满足,意欲改变而又尚未改变的状态。目前中国尚存土地18.26亿亩耕地,其中一个农民均为0.7公顷,欧盟是中国的30多倍,而美国则是中国的300多倍。在我国,集体土地产权的二元主体是,村民委员会充当农村土地的实际“所有权主体”,拥有经济和组织资源权,而村民只享有使用权。集体土地所有制的内在矛盾源于集体所有制无处置权、所有者缺位及没有代表,比如农村村委会是集体土地的管理者,集体土地的分配、调整和流转等均属于其权利。

一个产权,从经济学上来讲,是指是否给人带来收益。集体宅基地与房产私有,表现了经济学中的“二律背反”。江浙一带由粮食调出省到粮食调入省;中国粮食每增加一个百分点,将会引起国际粮价大幅度波动;超过一千亩要经过国土资源部批准;土地的价格“剪刀差”(即低价买进、高价转让);土地的征收和转让等均阻碍了农业效益的提高和农民收入的增长。

土地政策涉及中央政府、地方政府、土地管理者、农民、开发商企业等相关利益者,为获得土地的潜在利润而进行的土地制度创新,必然引起各主体相对利益的改变,从而造成制度的不均衡。农民拥有稳定的土地使用权就是农民可靠的收入来源,失地后的农民根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称“土地管理法”)①1986年全国人大常委会第十六次会议制定并颁布,2004年8月依据宪法做出了相应修改。能够获得一定的补偿,但他们犹如失去最根本的就业岗位一样得不到最根本的保障(改善后的生活、就业、养老等);农民从失去耕地中得到的只是即期利益而非长期利益。从另一角度来看,没有兼并,怎么发展成现代农业、现代工业?贫民窟不能作为土地改革的依据,必须确保农村不凋敝、农业不衰退、农民不破产,积极整合土地资源以发挥最大功效。(见图1)

图1 利益相关者的土地制度博弈

同时,地方政府征用土地补给农民的费用与拍卖后的土地资产价格相差甚大,原因是原先拥有土地使用权的农民不能合理获得发展权收益,而地方政府接收的土地是随着城市化进程获得的上扬价格和“土地”政绩。开发商作为以利润最大化为目标的经济组织,并不太愿意投资于农业。虽然改革开放初期的农村土地承包制改革是一种典型的“帕累托改进”型制度变革,并带来国家、集体和个人三方福利的显著提高,但当前的土地征用制度造成政府和农民在土地增值收益分配中的利益失衡。因此,“三农”土地制度不仅仅是简单的土地权利归属问题,而是各主体围绕着农村土地及由此产生的各种利益展开的多重博弈。

由于“双轨制”改革模式未能根本打破城乡二元经济结构,土地等主要生产要素在城乡之间仍相对独立运行,供求方式、定价方式、管制方式等存在巨大差异;家庭承包经营制度建立的农村集体土地产权制度,在运行机制上存在着主体不明确、产权不清晰等问题,削弱了农民长期增加生产投入的积极性,弱化了农业规模化发展的可能性;随着城市化发展步伐的不断加快,土地征用及非法圈占土地等行为日趋突出,农民的切身利益已难以通过家庭承包经营制度所赋予的土地权益来得到保障。这些因素使得家庭承包经营制度所产生的经济绩效十分有限。

在城乡统筹条件下,农民仅能获得土地承包经营权,而不具备真正意义上的土地所有权及其派生的流转权、抵押权等。由此形成要想通过城乡土地自由流转、满足农民的土地发展权①土地发展权即非生产性权益,它包括土地流转收益、外出务工收益、失地补偿收益等。来确保农民土地权益,则必须改革土地政策,完善农民土地产权结构,引发产权制度的悖论(即土地流转与土地产权的矛盾)。而且,城市化加速发展必然带来土地级差地租,这是农民获得土地发展权的根本保障;然而,农民难以通过土地流转实现这种基本权益保障,直接引发征地制度的悖论(征地制度与农民权益的矛盾)。

综上分析,当前中国农民土地权益依循“产权结构、要素流动”的变动框架展开(图2)。由城乡二元结构向城乡一体化改革的过程自然伴随着土地要素由静止向城乡自由流转的过渡,从而农民土地权益的实现也相应发生变化。主要呈现四个阶段:第Ⅰ阶段、第Ⅱ阶段、第Ⅲ阶段和第Ⅳ阶段。其中第Ⅰ阶段和第Ⅲ阶段属于二元结构条件下的农民仅获得土地承包经营权,这里只是土地产权归属由模糊到清晰,然而对于土地要素城乡流动方面仍处于静止状态(仅农村内部能够流动),此时解决的是农民的“温饱问题”;在第Ⅱ阶段和第Ⅳ阶段,城乡统筹条件下土地要素实现了的城乡自由流动,只不过此时土地产权由模糊到清晰逐渐过渡,使农民通过所掌握的土地要素分享到城市的工业化发展成果,农民土地权益中的土地生存权②土地生存权即生产性权益,它包括基本食物保障(口粮)、基本经济保障(农业种养殖收入)、基本社会保障(政府农业补贴、救助)等。和土地发展权均得到完整体现,“致富”问题得以基本解决。实际上,目前我国农民土地权益经历的发展历程是第Ⅰ阶段→第Ⅱ阶段→第Ⅳ阶段。

图2 农民土地权益分析框架

(二)“资产性地权”对我国经济发展方式转变的制约

我国经济发展过程中土地资本化进程明显滞后于发达国家。20世纪80年代我国经济体制变迁从农村集体土地制度开始,30年来改革的核心主要围绕农村集体土地“经营性地权”问题展开,一系列的体制创新始终在城乡分割这种既定条件下及在封闭的农村系统内进行制度优化。随着城市化、工业化进程的加速,不仅城乡人口比例经历了动态的结构调整,而且第二、第三产业的发展成为了拉动经济增长的重要支柱,由此形成了缺乏弹性的城市土地需求市场。到2020年,城市土地短缺将高达1.2亿亩,而农村的宅基地、乡镇企业用地、开发区用地由于人口的流出和产业的衰败而大量闲置(是城市的4.6倍),构成城乡建设用地结构上的不平衡。此外,集体土地资产价格的扭曲直接诱发开发区大量非法圈地、城市“摊饼式”的快速膨胀和区域间的恶性低效率竞争,构成了目前相当的粗放型经济增长模式。

30年的体制变迁已使我国的商品市场、资本市场、劳动力市场等获得了快速的发展,要素的流动和配置的效率逐渐得到优化,从而使我国的经济总量在短期内达到了世界前列。然而,地权市场的发展滞后在很大程度上制约着我国经济发展模式的转变,主要体现为:一是我国建设用地对经济增长的贡献率显著低于劳动和资本;二是国家对土地的超强管制造成了要素流动性不足,致使农村建设用地闲置和粗放利用;三是城乡建设用地地权流转市场制度建构不通畅,很难实现土地要素的资本化;四是没有理顺土地要素市场的价格机制,造成无法解决我国目前城乡土地产权结构体制内短期市场化配置效率和长期产业转型的矛盾。因此,土地的“资产性地权”已经成为我国经济发展方式转变的重要制度制约因素。

(三)征地制度设计的局限性

征地制度事关经济发展和社会稳定,并与多方利益息息相关。2008年10月12日,党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对建设用地征用做了原则性的规定。然而,《土地管理法》中存在着征地目标的泛化(即“公共利益需要”)、补偿标准偏低和分配不合理等,引发土地资源浪费严重、征地权的滥用、征地程序的不规范和争议处理体系的不完善等。这样,容易忽视农民的土地所有权和收益权,造成政府公信力的下降。同时,地方政府征地成本的过低,增加了其土地收益,抬高了征地的冲动,扰乱了土地市场的平稳运行。而对于失地农民来说,无法通过司法途径维护自己的合法权益,使其遭受的不平等损失得不到必要的公平补偿。

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出,“实行最严格的耕地保护制度,从严控制征地规模,加快征地制度改革,提高补偿标准,探索确保农民现实利益和长期稳定收益的有效办法,解决好被征地农民的就业和社会保障”。在现行征地制度下,土地收益分配明显是向城市和非农部门倾斜,农民得到的太少;而且,被征地后的农民无论从就业、医疗、教育还是其他各种保障,都与城市劳动者存在着明显的差距,造成农民土地权益缺乏有效保障。“有地有所养,无地有所依”的安抚机制未能深一步贴近失地农民。

(四)“土地财政”与“权力寻租”

地方政府通过“土地财政”提高政绩指标。“土地财政”是指地方政府的财政收入主要依靠土地运作来增加收益。它源于:土地出让金(约占地方财政预算外收入60%以上);建筑业和房地产税收(约占地方财政预算内收入40%)。近期以来,中国经济的高增长,其中房地产对 GDP的贡献率可达2～3个百分点,由此产生“土地财政”以使地方政府应对上级的 GDP政绩考核。同时,“土地财政”不仅导致地价上涨进而助长房价上涨,还会将大批拆迁户推向市场进一步刺激房价上涨。2010年9月13日,温家宝总理在天津举行的达沃斯夏季论坛上回答城镇化问题时强调,土地问题根本上与制度有关,农民合法的土地得不到应有的保障,现有的财税制度在相当程度上还存在着“土地财政”的现象。那么,发生在集体土地上越来越多的房屋征收和拆迁问题究竟如何解决?立法又应如何面对“土地财政”困局?这些是当前土地制度中需解决的迫切问题。

部分地方政府官员“权力寻租”。“权力寻租”特指公共权力的租金(即权力租),亦指开发商向握有实权的地方政府官员的献金。当前我国地方政府既是国土资源的宏观管理者,又是国有土地所有权的实际行使者。在政治利益最大化和经济利益最大化双重目标驱动下,依靠土地可以“生财”和土地供应的政府垄断性,某些地方政府官员涉足房地产,与开发商形成“共同利益”的“小团体”,产生了官商勾结的三方“利润”(即地方政府财政收入助GDP增长、部分地方政府官员出让土地的“权力租金”、开发商的巨额利润)。这一凭借行政征用的权力最大限度地攫取农地收益,突出显现为地价、房价双升,加大宏观经济调控的难度。

三、“新土改”的原则

(一)要根据公益性用地和非公益性用地的划分安排土地所有制结构

在农村,公益是集体所有,非公益则非公有。在市场化的土地交易过程中,公益性用地和农村宅基地不能直接进入建设用地市场;非公益性用地属于经营性的建设用地,具有出让土地使用权,可以直接进入建设用地市场。要从法律上严格界定公益性用地范围,包括国家机关和军事设施用地、基础设施(如供水、供电、供热、供气、公共交通、环境卫生、道路等)用地、公益事业(如非营利性教育设施、体育设施、医疗卫生设施、公共文化设施、社会福利设施等)用地、特殊(如监狱、劳教所、看守所、戒毒所、治安拘留所、收容教育所等)用地,等等。依法明确阐明其征用权只能为公共利益的需要而行使,完善具有可操作性的土地征用程序,约束公共权力,规范政府行为。非公益性用地则一般介于公益性用地之外,如工商企业用地,这些主要服务于竞争性和非排他性领域,有利于提高创新、服务、产品等水平;尽管不涉及公共领域,却能完善社会主义市场经济体制,规范所有制结构。

(二)在符合土地规划的前提下,实行“同地、同权、同价”

在现代型农村①现代型农村是指村子中的大部分农地已经被国家征收,仅剩很少的农地用来农耕种植,但农户拥有至少一份宅基地的农村。,宅基地的需求大大超过供给,“小产权房”、“城中村”是这样农村中的情形。其中,“小产权房”是指集体在其所有的土地上开发的商品房,或者农民在其享有宅基地使用权的地基上建造的一部分用于出售的楼房。“城中村”是由于“迂回发展”城市化造成的农村居民点与城市建成区相隔离,其村民论身份是农民,却失去了作为生产资料的土地;身处城市,过的却是乡村人生活;是集体经济的主人,却不知道自己拥有的资产份额。

“小产权房”相比于商品房具有巨大诱人的价格优势,是因为它省去了土地使用费、省去了各项税费及设计、用工、用材一般低于市场价,加之未引入纯粹市场机制,因而存在“政策风险差价”。目前66亿平方米小产权房,可供约1.2亿人使用。北京怀柔处理一批小产权房。抵制小产权房是因为小产权房扰乱了垄断的房地产市场,难道这是所谓的“恢复秩序”?实行小产权房是在引入积极因素,原因主要是政府对房地产监督不力所致。

我国将土地制度分为国家所有制和集体所有制,尽管二者都为公有制,却因这种二元性的存在使国家为了公共利益的需要征收集体所有的土地。因此,农村集体土地和房屋开展产权登记并像城市土地一样顺畅流转,同时推进农地承包经营权和农村集体建设用地使用权流转。彻底改革城乡二元经济制度并应以明确条款平等保护集体土地所有权和国家土地所有权,实行集体土地与国有土地产权的“同地、同权、同价”进入统一交易市场的土地管理制度。这样,有利于通过可以流转的权证到银行贷款、入股、出让等,实现财产保值增值,增加财产性收入。

(三)土地制度的安排应有助于加快城市化进程

以农地入市和地权市场为依托,通过农村建设用地资源流转来提高配置效率和实现经济效益,进而形成多元化的要素(土地、资本和劳动力)组合模式,不仅能使集体建设用地盘活、农民参与到城市化发展分享福利,更重要的是推进了我国城市化进程和宏观经济均衡增长。以农工市民化为核心加快推进新型城镇化,释放强大内需潜力,促进工业化与城市化协调发展。对影响城市化的一些突出问题,如城市户口制度,要提出系统性、操作性的具体措施,促进农村土地制度改革,健全农民的社会保障体系,推进城市第三产业发展以吸纳农村剩余劳动力。

进入20世纪90年代以来,中国开始了快速城市化的发展阶段。城市模式能够集约利用土地,创新土地、劳动力、资本要素自由流动的市场化模式,联动推进农业现代化、新型城镇化、新型工业化和城市化。同时,坚持农地农用原则,鼓励土地向专业农户集中保证农民经营主体和受益主体的地位,加快农业现代化道路,有利于使更多农民城市化流动,从而缩小城乡二元结构。注重城市土地征用制度建设,不断完善《土地利用规划法》、《农地保护法》和《土地参与宏观调控法》等,实现城市用地的有法可依,加速城市化进程。

(四)土地制度的安排应有助于保证粮食安全

我国耕地面积占世界总耕地面积不足10%,而人口却占世界的22%,人均耕地面积仅1.4亩,耕地资源十分缺乏。当前,我国农业正由传统农业向现代农业转变的全新发展阶段。现代农业的特征是实现土地集约化和规模化经营,这就要求农村土地进行适度流转和集中经营,以推广先进的科学技术和发挥大型农业机械的作用。进行农村土地流转制度改革,例如,土地股份合作社模式、土地转包模式、土地信用合作社模式等,明确规定流转土地的用途和奖惩机制,以确保农业用地底线和粮食安全。对于粮食安全,它是指这样一种状态,任何人在任何时候,都对充足、安全和具有营养价值的食品,具有实物、社会和经济上的获取机会,以满足他们活跃和健康生活的食用需要和偏好。①林建永,汤进华,吴永兴.农业战略性结构转型重在城市.经济问题探索(J)(第30页),2010,(3)。

在今后相当长的一段时期内,我国城镇化将持续以每年1个百分点以上的速度快速推进。在城镇化过程中,必须坚持最严格的耕地保护制度(粮食耕种面积不低于18亿亩)和落实“基本农田保护区条例”,这是保证国家粮食安全的基本前提。2004年10月28日,温家宝总理在全国深化改革、严格土地管理工作电视电话会议上突出强调:“确保国家粮食安全,必须严格土地管理。国以民为本,民以食为天。为政之要,首在足食。十三亿人口的吃饭问题,始终是我国一件头等重要的大事。保证国家粮食安全,最根本的是保护耕地。”应采取必要的措施确保粮食播种面积和提高粮食产量,并对农业生产进行布局划分和地域分工,建立和稳定商品量基地,积极发展粮食生产,保证粮食的价格稳定和供求平衡,扼制以各种名目占用耕地或将现有耕地转为非农用途。同时,一部分农村土地要转变为城市建设用地,将会产生巨大的土地级差地租,需要建立相应的机制分配这些财富,达到既能保护农民利益,又能促进土地资源节约利用,从而增强农民保护农田和种粮的积极性、提升粮食安全系数。

如果说耕地、播种面积和国际贸易是影响粮食供给的因素,那么还有没有其他相关因素促进粮食安全保障呢?答案是:有,那就是粮食单位产量的增长。实现粮食单位产量的增长,关键要看技术进步和耕地条件的改善。通过施以制度层面的保障来改观耕地状况,并配以相应的内生技术(如杂交种子的使用等)和外生条件(如化肥、有效灌溉面积等),提升粮食增长的空间,则成为当下关注的一类问题。归纳起来就是,耕地资源是粮食安全的基础,国际贸易是粮食安全的补充,技术进步是粮食安全的保障,条件改善是粮食安全的前提。

(五)土地制度的安排应有助于房地产行业健康发展

1994年实行分税制,土地出让金(即第一次出让土地使用权的所得)作为地方财政的固定收入,逐渐发展成为地方的“第二财政”。因此,改革土地出让金及相关税费以保持适度比例,控制地方政府将此提高作为其财政收入的重要来源,割断“房价上涨→地价上涨→财政收入增加”的利益链条。调整现行财税体制和土地出让收益分配制度,把土地出让金划为中央财政收入;同时开征物业税,收入归地方;改革土地征用制度。这样一来,中央既可以通过限制土地出让收益扼制房价上涨,又可以有效遏制地方政府短期发展冲动,树立长期均衡发展的理念,并做到公平、公开、公正地采取这方面的调控措施。

综合应用土地政策、税收政策、金融政策,引导市场发挥基础性配置作用,使地权市场和房产市场沿着正确的轨道发展。在现有的《物权法》、《城市房地产管理法》、《土地管理法》、《城乡规划法》、《农村土地承包法》和《合同法》等法律法规的基础上,根据形势不断完善相关的法律法规,增强协调性和可操作性。调整和完善相关交易税收政策,以抵制过度投机和市场泡沫。要加强房地产信贷风险管理,进一步强化和完善金融业系统风险控制,防止信贷资金违规进入房地产市场,并防止境外“热钱”冲击我国房地产市场。

改革地方政府现行的低价征购土地使用权,再以“招拍挂”高价出让土地使用权的利益机制。从经济学上来讲,土地“招拍挂”导致供给的垄断性和需求的竞争性,结果必然导致地价暴涨、推高房价。而且,土地“招拍挂”源于土地私有制度,与我国土地属于国家所有且必须惠及所有国民的体制及国情不相符。对于炒地、囤地等不建房而抬高土地出让金及飙升“地王”身价的法人和自然人实施进入壁垒,还要严防“先拿地、再调整规划”的行为。对于减少农用土地、限制工业用地、适度增加城市住房建设用地,这样的土地调整供应结构会有效增加土地和住房供应、缓解供求矛盾和平抑大中城市虚高的房价,能够达到调衡资本与土地关系的目的。降低或消除扼制房地产行业正常发展的土地制度因素,培植良性的土地入市交易制度,造就健康的房地产业态。

(六)要根据整个初级阶段所有制结构统筹安排城乡土地制度

实行多元的土地制度时,当限制地权流动的城乡二元土地管制制度成本小于土地流转所产生的巨大增值效益时,农村集体组织所主导的农村建设用地流转就能自发形成,而地方政府对土地管制的制度则逐步失灵。建立健全财政、金融、投资、产业、就业、土地、户籍等方面在内的政策支持体系,加快以工促农、以城带乡的长效机制,构建城乡经济社会发展一体化的新格局。这样,农民可以获得平等的教育权益、就业权益、土地权益和社会保障权益,提高农民的社会地位,让农民平等参与现代化进程并共享改革发展的成果。

在政策已经允许和鼓励农村土地以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式进行流转的基础上,进一步明晰土地产权、积极培育土地流转市场。具体做法是:一是重新界定农村集体经济组织的功能,防止“越位”(指侵占农民的所有权和经营权)和“缺位”(指消极、不作为);二是政府通过优惠政策,鼓励法人投资农业,从事生态农业和绿色食品生产,以创造农村土地流转的需求市场,促进规模农业的发展;三是积极培育土地流转的中介组织,如咨询、资产估价、土地托管等,以保证土地承包经营权流转的规范和高效。

现行农村土地制度的最大受益方可能是地方政府,未来土地改革的最大受益方应该是人民,特别是中国农民。倘若推行集约用地战略,让地权所有者直接主导土地要素的定价权,实行国有土地使用权和农村建设用地使用权直接流通并通过市场交易公平流转,那么,现行地方政府土地出让金收入的相当部分,必然会直接落到农民手中,这将是土地利益分配的成功重组。

城乡土地制度的改革是决定城乡空间结构的根本性问题,制定土地制度的原则应该是节约土地资源、优化土地配置、提高土地效益和促进经济发展。因此,应从科学统筹的角度出发,改革城乡土地制度的供给机制,在严格区分城市公益性用地和经营性用地的基础上,实行最严格的耕地保护制度,使城乡空间结构趋于合理。

(七)土地用途管制不能同土地所有制和征地制度划等号

城市规划具有很高的法律效应,严格地执行用途管制。宪法规定,城市土地属于国家所有,即一元化的国有产权制度。而随着农村建设用地的城市化流转,城市的土地产权制度已经逐步形成了国有土地和农民集体土地二元化的土地产权结构。因此,从城市的土地产权制度结构来看,今后的相当长时期内将持续面临宪法中的一元所有制与实践中的国有、集体所有的二元所有制冲突问题,要引起重视并得以解决。同时,为了规避征地指标限制和报批程序,满足经济发展的用地需求,地方政府通常用“以租代征”的方式对农地进行违规转用,这容易成为相关各方博弈获得超额利益的潜规则,因而要消除这些风险潜在因素。

《土地管理法》中规定,“农地用途严格管制”、“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。这意味着所有涉及农村集体土地的建设用地,必须先行征地并将其转化为国有土地进行使用,与对农用土地用途管制的条款并不违背。换一个角度来看,政府为了坚守耕地18亿亩的红线不动摇,以保障整个国家的民生,因而对农村土地的使用进行了较严格的限制,规定农村承包经营的土地只能用于农业生产,不能用于土地开发。但这一政策不能混淆于政府不能征用农村土地,而是强调“二级土地所有制”,即国家是一级所有者,拥有土地的最终所有权;农民是二级所有者,拥有一级所有者以外的各项权利(包括农民拥有稳定、自由的经营权)。

四、土地制度变革与中国经济

所有权和使用权、户籍制度、“城中村”等均需要关注,中国近百年来都是土地革命,围绕农民土地权益得到保护的主题,对于要不要私有、如何私有的问题,进行了相当长时期的探索。要适时进行产权界定,土地私有不能盲目推开。土地改革要同农民的社会保障、医疗、就业、住房等配套进行,逐步推进。土地交易权、地票交易权要根据具体情况来应用。偏远的有地用户与城市周边无地用户交易起来,可以变成国有,“无利不起早”,保护耕地和加快城市化进程可以并行不悖。

保持和保护好一定量的耕地是应当而且必要的。土地是财富之母,重视土地资源、运用土地政策参与宏观调控,处理好经济与环境、经济与资源尤其是土地资源的关系,必须珍视、珍惜资源尤其是土地资源。我国提出了循环经济的发展模式,使循环经济的“减量化、再利用、再循环”为土地资源由传统利用模式向可持续利用模式提供了战略性的理论范式。在土地资源利用中吸收循环经济的基本理念,统筹规划发展,集约利用土地,加强生态建设,保护生态环境,实现土地资源的永续利用。协调土地利用结构与社会经济结构存在的对应关系,有利于合理利用土地,促进中国经济的更好发展。

要进一步完善土地政策参与宏观调控体系运行,加快土地市场交易制度的规范和管理,形成供给、需求、价格管理为主要内容的土地市场监管体系,建立更趋合理的宏观调控下的市场配置土地资源制度。在企业改革中,通过依法处置国有土地资产,盘活存量土地,激发企业活力,推动现代企业制度的建立和完善。在国有企业改制中,土地资产变现为解决国有企业困难和破产企业问题的重要途径,推动国有企业战略性重组和国有经济布局调整。庞大的土地资产注入,增加了国有资本存量,壮大了国有经济,同时带动了相关各方的经济发展,从而提升了中国整体经济水平。

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Anatomy by Economic Insight on Land System of China

NI Dong-ming
(School of Postgraduate,China University of Political Science and Law,Beijing 100088,China)

Reform and opening of China are carrying on methodically at present,and socialist market economy of Chinese characteristic is advancing at certain speed.Attributive assets are directly decided by possessive right,applied right,dominated right and handled right about means of production,and influence profit and loss of microcosmic subject,thus it effect further macrocosmic economy.Institution of land,controlling main body and action of market economy,is a fundamental institution.Its perfection and function have a crucial pilot function as far as something is concerned economic development and social stabilization.It enters on general improvement of land system.Then some defects are excavated deeply concerning land system from economic angle.Furthermore,new measures are put forward so as to better the land system.Finally,it clarifies coordinate relationship between land system and economic development with regard to China.

land system;rights and interests;cultivated field;circulation

F205

A

1008-2603(2010)06-0013-08

2010-11-01

倪东明,男,中国政法大学世界经济专业博士研究生,经济师。

(责任编辑: 王 荻)