氢能经济下对我国水资源循环利用的法律思考

郭柯星

(浙江农林大学人文学院,浙江临安 311300)

氢能经济下对我国水资源循环利用的法律思考

郭柯星

(浙江农林大学人文学院,浙江临安 311300)

氢能经济是循环经济理论中最有可能成为现实的经济形态,已经成为下一代能源经济的首选,我国的相关研究也正在开展。由于水资源和氢能经济的基础——氢能源有密切联系,且水资源属稀缺能源,故水资源循环利用和氢能经济有密切联系。本文以氢能经济为背景,分析我国水资源循环利用现存的问题,并在此基础上提出解决对策,对我国氢能经济和水资源循环利用的发展提出了建议。

氢能经济;水资源循环利用;解决对策

氢能源以其清洁、高效、燃烧彻底且利用效率高的特性,被视为新世纪最有前途且最理想的能源载体。基于氢能而推动的经济即为氢能经济(Hydrogen Economics)[1]。发展氢能经济是人类摆脱对化石能源的依赖,保障能源安全的永久性战略选择。由于氢能源在目前制取途径为水解制氢法,所以氢能经济与水资源之间有密切关系。且由于水资源本身亦属稀缺资源,故而水资源的循环利用便在氢能经济中显得尤为重要。因此,以氢能经济为背景,从法律角度对我国水资源循环利用制度进行研究,不仅有助于完善我国法律结构体系,还有助于发展有中国特色,适合我国国情的氢能经济。

一、现阶段我国水资源循环利用中存在的问题

(一)立法针对性较弱,与氢能经济联系不紧密

氢能经济的发展离不开氢能源的制取,氢能源制取离不开水资源的合理利用。如前文所述,水资源本身亦是稀缺性资源,为达到氢能经济中可持续发展的要求和可持续发展氢能经济的目的,必须建立起完善的水资源循环利用体系。根据现代经济学说,氢能经济属于循环经济的一种,是循环经济中众多理论类型中最有希望成为现实的一种经济形态。而且我国现在环境问题严峻,传统的高排放、高消耗、低产出的“碳氢经济”已不能适应我国日益增长的经济建设需要,也不符合我国现在的经济建设导向,所以,我国需要从各个方面加强循环经济在我国的建设推动工作。在此意义指导下,法律作为体系构建和保卫监督的代表,理应被投注以大量的心血加以研究。

然而,在我国目前与水资源相关的两部法律,即《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国水污染防治法》中,虽有部分条文例如《水污染防治法》中第三条等,提及水资源循环利用的事项,并且对这些事项作出了初步的规范,大致规定了对水资源循环利用负责的机构及其职责,但是,现有法律却并未在完整意义上形成规范科学的水资源循环利用体系,更遑论水资源和氢能经济之间的关系协调以及水资源循环利用在氢能经济中的地位、作用及具体的制度建构了。

从另一方面,和氢能经济建设密切相关的我国法律则是《中华人民共和国循环经济促进法》。在这部法律中,粗略规定了我国对于循环经济在我国建立的基本规划以及鼓励方法等事项,对我国循环经济的发展起到奠基作用,但也因为此,具体的制度及规范建设显得空洞,没有针对具体的经济类型作出详细的发展规划,对于循环经济中的低碳经济、氢能经济等在我国的具体发展战略只字未提。且由于这部法律是一部促进型立法,对于实际操作的规定语焉不详,也不能给氢能经济和水资源循环利用之间的利用关系体系建立给予实质性的指导和规范。

(二)行政执行力差,行政机关职权设置模糊

由于氢能经济属于国家经济建设范围,根据我国宪法规定,应该由具备相应资格的行政机关进行全局统筹规划和具体事务处理。根据《中华人民共和国水法》第三条规定,“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水,归各该农村集体经济组织使用。”由此可见,行政机关在氢能经济的建设和水资源的循环利用中均占有不可忽视的重要地位。

但在实践中,行政机关对于氢能经济和水资源循环利用的管理却达不到令人满意的效果。究其原因,有以下几点:(1)行政机关对氢能经济和水资源循环利用的相关知识了解不多,对水源循环利用和氢能经济之间的关系更知之甚少。氢能经济是现代经济学研究中的前沿经济形态,且水资源循环利用和氢能经济之间的关系也属于新兴的研究,研究成果甚少,行政机关又由于其自身的原因不能很好的接触新型经济理论,导致行政机关对氢能经济和水资源循环利用的知识了解不够,不能有效执行相关法律和行政法规。(2)行政机关中部分工作人员法律素质不过硬,不能正确理解立法者的意图,错误解读法律,使法律在实践中不能达到预期的效果。我国对普通行政机关工作人员的资格要求中没有明确提到对法律资格的要求(公检法除外),对在一般行政机关工作的人员的法律素质也并无定期测试或是其他种类的检验方式,导致行政人员的法律素质良莠不齐。行政机关是团体工作,所谓“千里之堤,溃于蚁穴”,一个环节出错,就有可能连累到整体工作成效。这一点,对于氢能经济和水资源循环利用的发展更为重要。氢能经济是国家经济体系建设的重要组成部分,建构复杂且体系庞大,每一点都需要精心细致的工作,才能保证整体的成效。而水资源循环利用则重在长久利用制度的建构,并且需要根据时代和科学技术的发展及时改变其中的某些部分以适应不断变化的发展要求。(3)行政职权划分模糊,行政工作不能一步到位。行政权力是国家赋予的受到限制的公权力,依法行政是行政机关工作的基本准则。若职权划分不确定,会导致行政机关职权范围重叠、职能部门之间互相推诿、行政效率低下的后果。目前,我国相关的法律和行政法规并没有明晰各相关行政机关在氢能经济和水资源循环利用中的职权,只是模糊的规定一切相关事务由国务院统筹负责。这无疑会削弱行政行为质量,影响行政机关工作效率,也不符合行政法律在市场经济中的作用要求。

(三)缺乏科学监督机制,执行效果得不到保障

《中华人民共和国水法》第十二条明确规定:“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构(以下简称流域管理机构),在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限,负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”

从法律条款中我们可以明确的看出,水资源的管理和监督工作隶属于同一级行政机关(即国务院和县级以上地方人民政府水行政主管部门),这样的设置不符合“监督独立”的原则,设立不科学,有可能导致行政效率低下和腐败问题的产生,且没有注意到公共参与制度在其中的应用,没有充分发挥广大人民群众的监督作用,这在实际上会对水资源循环利用和氢能经济中监督体制的完善有不利的影响。

二、氢能经济下解决我国水资源循环利用问题的对策

由于水资源循环利用在氢能经济中具有不可替代的重要地位,所以必须解决现有的水资源循环利用中存在的问题,并在此基础上建构符合氢能经济要求的水资源循环利用制度,从而促进氢能经济在我国的发展速度,有利于我国经济体制模式的转变。

(一)修改现行法律,加强部门法之间的联系

众所周知,法律具有滞后性,立法往往跟不上现实的发展,所以我们必须不断的修改法律以适应不断变化的社会经济形势。如上文所述,氢能经济在我国还是新生事物,而水资源循环利用在氢能经济中的应用更是一项全新领域,在我国现行法律中和此相关的寥寥无几,且大部分都是促进性立法,不能很好的应用于实际执行和操作层面,导致氢能经济虽然在我国起步但是发展速度不快、水资源循环利用不能很好的和氢能经济衔接的尴尬局面。所以,本文建议,应该从以下几点有针对性的对现行法律进行修改。

1.重点修改与水资源相关的几部法律,重点关注《中华人民共和国水资源污染防治法》

水资源循环利用不是一个阶段就能完成的过程,它是一个水循环的过程,在这个过程中需要方方面面的配合合作,才能取得满意的成效。对《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》等水资源管理调配、综合治理等方面密切相关的基本大法,应该增加水资源循环利用的相关规定,完善水资源循环利用制度,并明确确认其与氢能经济之间的关系,以便行政机关在具体行政行为中能有法可依,同时也能表明国家对氢能经济和水资源循环利用的重视。之所以重点对《中华人民共和国水资源污染防治法》进行修改,是因为在水资源循环利用过程中,“循环”的前提是“治理”,若“治理”不到位,接下来的“循环”也就无从谈起。所以必须从源头的“治理”着手对相对应的法律进行修改,保障水资源循环利用的实施效果更符合预定目标。

2.加强各个部门法之间的联系

前文已叙,水资源循环利用不是一个简单的过程,它需要众多部门齐心协力配合合作才能建构完整体系,而水资源循环利用在氢能经济中的特殊地位也决定了其必须和氢能经济众多的其他部门,例如能源开发研究部门等,拥有良好的合作关系,才能真正发挥出水资源循环利用在氢能经济中的巨大作用。从我国具体情况而言,需要对现行的其他部门法律进行修改,增加关于协调发展的条文,加强各个部门之间的协调性和协作能力,并修改对应的行政法规,以便各个行政部门结合自身实际情况更好的配合水资源循环利用工作。此外还应该对法律中不恰当或是相冲突的条文进行修改或删除,保证法律的确定性、统一性和完整性。

(二)明确行政职权界限,提高行政执行能力

行政机关是管理者和收益者的双重身份决定了其在水资源循环利用中具有关键性的地位。尤其是在我国正处在发展循环经济的背景下,行政机关更应该因为其是公权力的“代言人”而谨慎的对待自己的工作。行政机关负担着水资源循环利用中的绝大部分工作,所以,要想在具体实践中真正落实水资源循环利用的相关制度,行政部门的作用绝对不能忽略。在此,笔者有以下几点建议:

1.行政职权界限应该划分明晰,避免职权重叠和人浮于事的现象

行政机关依循的是“合法行政”原则,即为法律无明文规定不能做,法律规定是一切行政行为的基础。在这样的前提下,没有相应法律规定的“真空地带”很有可能会成为腐败滋生的场地,不利于行政机关保持清廉。也有可能产生职权重叠的现象,这会导致行政效率低下,有损行政机关形象。为避免以上弊端的产生,应该在法律中明确规定各级政府及主管部门各自的行政职权的界限,杜绝行政职权的不确定,且需要根据科学并便宜行事等原则,合理分配各个行政部门的职权权限,保证各个部门能充分施展自己的能力,提高整体行政效率。另外还应该设立一些专职协调的行政部门,做好各个部门之间的动员和协调工作,保证水资源循环利用整体实施效果。

2.行政执行能力应该提高,提升行政人员素质,积极学习相关知识

行政机关的执行能力取决于多种因素,但其中起决定性作用的还是行政机关对法律意图的了解程度和行政人员自身素质。前者之所以成为重要因素,是因为所有的行政行为由始及终均需要依靠法律进行。在学理层面上,甚至可以说,没有法律规定就不可能有相应的行政行为。所以,法律是行政机关执法办事的基本依据,只有理解立法意图才能更好的在实际执行的过程中运用法律,减少行政行为中的错误,提高行政行为的准确性和权威性。而后者,则是因为所有的行政行为都需要具体的人员才能付诸实践,这些人员就是行政人员,只有加强行政人员的业务素质,才能切实保证行政行为的效率和正确性。具体而言,行政机关应该定期对行政机关工作人员进行法律知识培训,使其了解水资源在我国有哪些基本的法律与之相关,并了解水资源循环利用的重要性及其在我国的发展和现状,明白其中存在的问题及国内外学者针对现有问题提出的解决对策等,定期进行考核。还应该关注国内外经济、法律等与自己职权范围相联系的领域动态,对有可能对我国建设有帮助的研究理论,例如循环经济和氢能经济、氢能经济和水资源循环利用等,应该进行专题讲座,提高行政机关工作人员的素质。还可以通过举办竞赛等一系列促进工作人员积极性提升的活动,对优秀的行政工作人员给予物质或是名誉奖励,激发工作人员的工作热情,提高行政工作人员对水资源循环利用和氢能经济的了解程度,便于在实践中解决相关遇到的问题。

(三)建立新型科学监督机制,支持公众参与制度

水资源循环利用是对水资源的再次利用过程,这个过程分为若干个步骤,每一个步骤的结果都是下一个步骤的前提,若哪一步骤的结果出问题,无疑下一阶段无法进行。科学的监督机制就是防止这种结果出现的良药。完善严密的监督体系也是建设氢能经济过程中不可或缺的重要一环,所以对水资源循环利用建立监督机制毋庸置疑。

如前文所述,本文试图在此探讨一种新型科学监督体制,即以监督机关独立为前提,公共参与制度为基础,双向意见交换为基本沟通手段,促进氢能经济背景下水资源循环利用发展为最终目的。

1.应该在立法中明确独立设置负责监督的行政机关,不能由负责管理的行政机关一身兼得

还要保证负责监督的行政机关财政独立,以保证监督机关的正常运作。实行“成效问责制”,将水资源循环利用的成效和对应的行政机关挂钩,促进行政机关工作效率和严谨度。选拔对水资源循环利用有一定了解并拥有法律基础的专业人才担任监督工作,并经常和相关上下级行政机关交流工作经验,加强和其他地区的行政机关的交流合作,借鉴优秀的水资源循环利用的经验,并给具体负责的行政机关以相应的建议。定期对水资源循环利用有关的企事业单位进行实地调查,并走访周围的人民群众,以确定行政机关上报的数据和资料的真实程度,加强和人民群众的联系,设立信访信箱,积极开展人民座谈会,以多种形式倾听人民意见,以便更好的做好监督工作。

2.将公共参与制度融入其中,激发人民经济建设热情

公共参与制度是环境保护工作中一项重要的基本制度,通过信息的双向反映,人民群众和行政机关可以良好的沟通,可以使行政机关了解人民群众的要求,也能使人民群众获得政府的动向,从而积极的参与国家建设。由于我国是人民当家作主的社会主义国家,这项制度的设立便尤为重要。在水资源循环利用的监督层面上谈,公共参与制度也显得不可或缺。具体来说,人民群众应积极参与到水资源循环利用的监督过程中,行政机关也应积极予以配合,公布每一阶段的数据报表等信息,做到信息透明化,让公众自行判断水资源循环利用的成效,并及时反馈信息给行政机关,显示人民群众的满意程度。举行讲座,对一些重要但却不为一般民众所理解的专业知识进行讲解,例如氢能经济、水资源循环利用等,确保民众在理解的基础上对之作出正确理解。另外可以设立奖项用以激发群众参与的热情,例如“优秀市民奖”等,以保障公共参与制度的建设。

三、结语

氢能经济作为循环经济中的重要形态,水资源循环利用作为氢能经济中不可或缺的一个部分,其在将来的我国经济建设中的地位不可估量。虽然目前为止,涉足这一领域的研究还甚少,但是笔者相信,氢能经济及水资源循环利用,终将会凭借自身的先进性,为我国的经济转型建设起到不可替代的重要作用。

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(责任编辑: 李潇雨)

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1008-2603(2010)06-0006-04

2010-11-16

本文为浙江农林大学研究生科研创新基金资助项目(项目编号:2112009032)的部分成果。

郭柯星,女,浙江农林大学人文学院硕士研究生。