浅析城市房屋拆迁的矛盾

○陈少芬

（华南师范大学经济与管理学院 广东 广州 510006）

一、引言

城市房屋拆迁是一项政策性、群众性很强的工作，事关中央宏观调控政策的顺利实施，事关城市居民的切身利益和社会稳定。在我国，随着社会经济的高速发展，城市建设速度和整体水平的迅速提高，尤其是旧城区改造规模的日益扩大，城市房屋拆迁问题逐渐突显出来：一些地方政府没有树立正确的政绩观，盲目扩大拆迁规模；有的城市拆迁补偿和安置措施不落实，人为降低补偿安置标准；有的甚至滥用行政权力，违法违规强制拆迁。这些现象不仅严重侵害城镇居民的合法权益，引发不少群众上访，甚至造成了许多悲剧性事件的发生，从而影响了社会稳定，也造成了一些地区和行业的过度投资。拆迁冲突问题已经引起了社会的广泛关注，并且围绕强制拆迁的话题，形成了各种不同的观点。

对于强制拆迁所造成的冲突，人们普遍认为主要是由相关法律对公共利益的界定不明确所导致的（吕青，2006）。《宪法》明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这意味着，在公共利益需要的情况下，个人必须放弃所有权，让位于公共利益。但是《宪法》中提到的公共利益是原则性规定，并没有具体明确的定义，从而导致了“公共利益”成为了非法拆迁、强制拆迁的挡箭牌。要解决这个问题，很多人都认为只要从立法上确认就可以了，但是这样操作起来很难。因此，有人提出了“非公共利益推定”原则，即“未经正当程序的论证与合法裁决，任何人提出的‘公共利益’不应当具有法律效力。”（杨翼飞，2005、萧瀚，2007）另外，拆迁补偿价格不合理也是引发拆迁冲突的原因之一（田平、陈蒙启、王金赤，2009）。在某些领域和某些地方、某些项目中，拆迁补偿的标准比较低，被拆迁人抵触情绪很大，因此有人主张由政府来调节拆迁价格补贴（杨亦乔，2002），给予被拆迁人、承租人的补偿安置价格标准应由评估价格与政府补贴价格组合而成。中国拆迁矛盾愈演愈烈，在很大程序上是由政府角色错位所致（董志静，邵铭，2007）。各地拆迁条例本身违宪、违法，拆迁主管部门既当裁判员（裁决拆迁纠纷）又当运动员（负责具体的拆迁审批）。因此，政府必须采取措施使得自己在拆迁协商中保持中立的裁判者角色。

二、我国城市房屋拆迁的演变过程

城市房屋拆迁，指的是为了城市的发展和建设项目的实施，由拆迁人以进行项目建设为目的而对城市规划区内的国有土地上现有的房屋进行拆除，对房屋的所有人和承租人进行动迁、补偿等一系列活动的总称。城市房屋拆迁是城市建设和发展的需要，一方面通过旧城市改造，拆除了简陋潮湿、结构陈旧的不配套住房，改善居民居住条件，道路也变宽了；另一方面，拆迁改造了大批土地，使用权土地资源得到了更合理的配置，使得土地、房屋的产权得到明晰，解决了大量历史遗留问题，带动了经济的发展。

建国之后，我国的城市房屋拆迁大致经历了四个阶段：缓慢发展期、快速发展期、高速发展期、调整期。以上海的数据为例：缓慢发展期（1950—1978年），上海共拆除旧房468万平方米，年平均拆除16万平方米。快速发展期（1979—1991年），共拆除旧房1038万平方米，年平均拆除80万平方米。高速发展期（1992—2003年），共拆除旧房6900万平方米，年平均拆除549万平方。调整期（2004—2008年），2004年拆迁规模有所下降，仅为308万平方米，但2005、2006年又急速反弹，拆迁面积突破1亿平方米，分别为1222万平方米、1516万平方米，到了2007年，拆迁总面积又下降为825万平方米，2008年稍微有所上升，为1028万平方米。

从拆迁量上看，第一阶段的拆迁规模最小，因为新中国刚成立，社会还存在很多不稳定的因素：当时社会一味地搞阶级斗争，在经济建设中又出现了社会大跃进、人民公社化等激进行为，造成了社会大饥荒，而十年文化大革命使得党、国家和人民遭到建国以来最最严重的挫折和损失。这种种因素都在不同程度上阻碍了城市化的进程。第二阶段，由于1978年的十一届三中全会实现了思想路线、政治路线、组织路线的拨乱反正，提出了改革开放的新政策，把全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，国民经济快速发展和社会财富迅速增加，农业及农村经济实现跨越发展，国有企业在短缺经济中购销两旺。在这种情况下，长期以来人们梦寐以求的住房问题开始得到关注，机关、企事业单位开始兴建职工住宅，并以福利形式分配给员工。1988年由于土地使用权可以有偿转让，使房地产作为商品流通有了法律依据，房地产市场有了飞速的发展，旧房拆迁量也随之上涨。大规模的城市建设和房地产开发始于二十世纪九十年代，尤其在1992年邓小平南巡讲话之后，市场经济制度确立，各地城市建设提速，所以旧房拆迁量在第三个阶段达到高峰。拆迁量达到高峰期的另一个客观原因是，在当时，我国动拆迁的难度较小，拆迁的单位多属国营，住房也多属公房，政府比较容易推动；而且房价水平较低，拆迁成本也相应较低。然而，从2003年开始，房价持续快速增长，大大增加了动拆迁成本，而且相关法律越来越倾向于规范动拆迁行为，保护业主利益，以至“钉子户”成为了一种社会现象。

从《城市房屋拆迁管理条例》的演变过程来看，自1988年以来，土地使用权的有偿转让促使房地产市场有了飞速的发展。面对经济飞速发展时期的如火如荼拆迁形势，1991年3月22日国务院颁布了《城市房屋拆迁管理条例》（以下称旧条例），第一次把房屋拆迁纳入法制化轨道。但是，旧条例过多地考虑了实物补偿和安置的原则，限定拆迁安置和补偿的方式只能是实物（房屋）；过分考虑了按照户口安置被拆迁人，安置用房基本上由拆迁人免费提供；对违反该条例规定的安置和补偿方式还要进行行政处罚等，带有明显的计划经济特色。在地方政府热衷于招商引资的背景下，主导拆迁工作的开发商在政府的支持下，处于非常强势的地位。随着社会主义市场经济建设的发展，旧条例已不能满足现实的需要，其弊端日益显现。2001年6月22日，由国务院颁布并于2001年11月1日施行的《城市房屋管理条例》（下称新条例）主要是针对旧条例的弊端而进行修改的。首先，根据市场经济原则，拆迁补偿标准应根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等，以房地产市场评估价格确定补偿金额。其次，明确被拆迁人为房屋的所有权人，拆迁补偿的原则是对房屋所有权人进行补偿，兼顾对房屋承租人的安置。再次，增加了被拆迁人对补偿方式的选择权。规定了补偿的方式可以是实物和货币两种形式，以货币补偿为主，房屋补偿为辅。最后，新条例明确了管理程序，充实和完善了法律责任，加大了对违法行为的处罚力度。与旧条例相比，新条例更加注重对于被拆迁人合法权利的保护，以及对于被拆迁人的补偿和安置。但是，在新、旧条例中，城市房屋拆迁管理方式和拆迁运作模式并没有本质上的区别。而且，新条例第十七条的规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”然而，在地方利益的驱动下，有些地方性拆迁法规和政策与国家法律法规并不符合。

从其他相关配套措施来看，2001年之后全国房地产开发开始形成热潮，拆迁规模偏大，有些地方野蛮拆迁的现象突出。于是国家颁布了许多规范房地产市场行为的政策法规。国务院办公厅先后发布了《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（2003年）、《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》（2004年）；建设部等部委发布了大量的行政规章及其他规范性文件，如《城市房屋拆迁估价指导意见》（2003年）、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》（2003年）等；最高人民法院也发布了《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起诉讼人民法院应否受理问题的批复》（2005年）等司法解释；一些地方根据《城市房屋拆迁管理条例》的授权，发布了大量的地方性法规和规章。但是随着房价的不断增长，城市房屋拆迁规模和进度还是进一步扩大，拆迁矛盾依然激烈。2007年10月，《物权法》生效，拆迁规模有所下降，但是并未从根本上解决拆迁矛盾。社会普遍认为，《物权法》并没有细化对公共利益定义的规定。而且在实践中，政府往往遵循的还是2001年修改的《城市房屋拆迁管理条例》，尤其是政府在“公共利益”的前提下有权强制征收公民的房屋。

由此可见，目前城市房屋拆迁已成为“老大难”，其复杂性注定难以简单地依赖一两部法律解决问题，只有在尽可能完善的法律指导下，以人性化、民主化的方式，多次在拆迁方和被拆迁方之间进行利益协调，才能缓解这一根深蒂固的社会矛盾。

三、被拆迁人与政府、开发商的矛盾激化

城市房屋拆迁牵扯多方，即政府、开发商（拆迁人）、被拆迁人。在社会资源和财富的稀缺性与有限性，以及各拆迁利益主体追求自身利益最大化的共同作用下，矛盾冲突在所难免。下面本文拟从两方面说明三者之间存在的矛盾。

1、政府与被拆迁人的矛盾

根据建设部的相关统计，2002年1—8月份共受理群众来信4820件次，其中涉及拆迁问题的占28%；群众上访1720批次，其中反映拆迁问题的占70%，在集体上访的123批次中拆迁问题占83.7%。可见政府与被拆迁人的矛盾尤为突出，其主要表现在拆迁许可证的发放、补偿标准的制定、裁决和执行的程度等方面。

（1）新旧条例都规定拆迁人只有取得房屋拆迁许可证后，方可进行拆迁，但却没有规定如被拆迁人认为拆迁许可证侵犯了自己的利益有什么救济的措施。这意味着，对政府批准的拆迁活动，被拆迁人只能服从，不能反对。因此，拆迁人常常打着“城市建设”的旗号压制被拆迁人，导致两者处于不平等的地位。

（2）新《条例》规定以房地产的市场评估价作为货币补偿的标准，但并未明确是否包括土地使用权的价格，致使许多地方又从评估价中扣除了土地使用权的价格，引起被拆迁人的不满。甚至有的政府还直接确定补偿价格，更导致了政府与被拆迁人的矛盾。

（3）新《条例》第十六条的规定，拆迁当事人不能达成补偿安置协议的，经当事人申请，由拆迁管理部门裁决。被拆迁人不服的，可提起行政复议或者行政诉讼。而行政复议或者行政诉讼无论是拆迁管理部门胜诉还是败诉，都将政府进一步拖入与被拆迁人的对立之中：拆迁管理部门败诉则要重下裁决，引发第二轮行政复议或者行政诉讼；拆迁管理部门胜诉，则要以自己的名义申请法院强制执行裁决，执行的结果是政府替拆迁人完成了拆迁，成了拆迁人的代理人。特别是政府依《条例》规定直接进行行政强制拆迁时，更引起与被拆迁人的直接对立。常有媒体披露被拆迁人高举宪法与政府的强迁相抗衡的，比如2007年重庆最牛“钉子户”的女主人公吴萍，就是通过悬挂国旗、打标语、拿宪法等手段来以示对抗的。

2、拆迁人与被拆迁人的矛盾

在经济学理论中，一个基本的假设条件是“理性人”，即每一个从事经济活动的人所采取的经济行为都是力图以自己的最小经济代价去获得自己的最大经济利益。作为拆迁方的开发商，毫无疑问是一个“理性人”，他们希望获得的是区位条件比较好的城区土地，同时也希望将拆迁成本压至最低。而被拆迁人同样也是“理性人”，作为最被动的一方，他们希望所获得的补偿是越多越好。同时，随着搬迁地点的变化，被拆迁人可能会增加生活成本，比如交通运输费，还要解决子女的读书问题等等。由于周遭环境的变化所引起的成本增加，还有地价的不断上涨，被拆迁方都会考虑增加赔偿金额。那么，在关于拆迁补偿与安置的谈判中，双方就会展开拉锯战。两者之间的矛盾主要表现在以下三个方面。

（1）拆迁人与被拆迁人信息不对称。现实中，补偿方式和补偿标准是由开发商单方确定的，而被拆迁人对于拆迁区域如何划定、危旧房屋认定的标准、由何单位提出方案并决定执行、还建地址如何选定等信息均并不知晓，土地管理部门做出相关决策也未举行听证，致使拆迁信息严重不对称，缺乏公开、透明，被拆迁人认为难以确保公平、公正，更加重了误解和疑虑。

（2）拆迁人承诺的拆迁补偿和安置措施不落实。新条例规定了拆迁补偿的方式可以是货币补偿和房屋产权补偿两种形式。货币补偿的金额是根据被拆迁房屋区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定的。但是，在实践中存在许多不法的拆迁人出具虚假的资金证明、抽逃拆迁补偿安置资金，以致于造成拆迁人在拆迁后期拆迁资金严重不足，不能及时完成安置房的建设，不能兑现向被拆迁人的补偿，致使被拆迁人长期在外过渡，严重影响了被拆迁人的正常工作生活。同时，货币补偿的标准往往比较低，其价格远不足以购买经济适用房或商品房，被拆迁人大都会选择产权调换方式。但是，开发商为了获取最大利润，千方百计降低成本，所建得补偿安置楼也是面积狭小，布局不合理，设施简陋，质量很差的。

（3）拆迁手段不文明。在百度上搜一下“拆迁手段”，你会看到“内蒙古野蛮拆迁花样翻新，夜袭常有威逼时有发生”、“三门峡市暴力拆迁手段”等等新闻。以山西最牛开发商的不法拆迁手段为例，2007年11月23日，一群自称宝地集团山西金海港房地产开发有限公司的人，打着建设太原市“中港演艺中心”的旗号，在未取得拆迁许可证的情况下，就公然进驻小区，并对居民进行恐吓。原本安居乐业的小区恶事接踵而来，院内井盖全部被偷，市政自来水管道多次被人为破坏，甚至发生三次莫名的大火灾等等。

可见，拆迁矛盾已成为社会关注的问题。拆迁所造成的社会不公平，使得人们心中积怨、对政府产生不信任，进而怀疑法治进程、社会公正，从而造成了一种偏执的对抗情绪，形成了不合作的社会氛围。

四、完善拆迁管理的基本思路

房屋和土地是城乡居民的生存之本，凝结了被拆迁者的资金与劳动力，并且可能是被拆迁人赖以生存和生产的基本物质条件。妥善处理拆迁冲突，事关我国社会的稳定和发展的大局。本文认为应从以下几方面着手。

1、落实被拆迁人的基本权利

在房屋拆迁中，被拆迁人的基本权利是得到补偿与安置。补偿，是指货币补偿，即拆迁人给予被拆迁人一定价值量的货币；安置，是指实物安置，即拆迁人通过为被拆迁人提供安置用房的方式来安置被拆迁人。目前，《城市房屋管理条例》第16条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”当事人对裁决不服的，可以向人民法院起诉。

但是，近几年以来，由于一些单位拆迁补偿不到位，拆迁安置不落实，工作方法不当，造成因城镇房屋拆迁引起的纠纷和集体上访有增加的趋势，甚至引发正常的生活秩序和社会稳定。对此，应该深入贯彻2003年《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》：一是加强对拆迁单位和拆迁评估单位的管理，严格按照房地产市场评估价格确定拆迁补偿金额，并实行相应的监督管理制度；二是要严把审批关，对没有拆迁计划与拆迁安置方案，或违反城市规划的拆迁项目，不得发放拆迁许可证；拆迁资金以及被拆迁人安置不落实的坚决不准实施拆迁，确保被拆迁人的合法权益。

2、强制拆迁的确定

有关法律规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”同时，建住房部2005年颁布的《城市房屋拆迁工作规程》第15条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”前者为行政强制拆迁，是国家权力的强制力量使用权被拆迁人达到履行义务的状态，具有单方性，不以被拆迁人的同意为前提，即使被拆迁人对强制措施不服也不影响行政强制拆迁的进行，因此在行政强制拆迁中常常会发生很多的争执甚至暴力事件。后者为司法强制拆迁，是人民法院依法行使司法强制执行权力的司法行为。

实际上，拆迁补偿安置协议是一个民事合同，只能在合同当事人平等、自愿的原则下就合同的内容达到一致后才能成立。如果当事人之间达不成协议，而拆迁活动又必须进行，应由当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。当拆迁当事人对裁决不服时，可以向人民法院提起行政诉讼。而在现实中，很少有被拆迁户在行政诉讼中胜诉的案例，房屋最终还是逃不过被强制拆迁的“厄运”，究其一点是我国司法受行政权力的影响较大。在房地产市场高速发展的今天，各地政府为追求土地转让带来的巨额利润，往往盲目扩大拆迁的规模，滥用行政权力，违法违规强制拆迁。因此，强制拆迁的申请必须得到严格的控制。

首先，对于商业拆迁，当拆迁当事人未达成拆迁补偿安置协议，则拆迁人应止步于民事合同阶段，不存在所谓的“强制拆迁”。其次，对于政府征收，由于涉及到个人利益与公共利益孰轻孰重的问题，情况比较复杂。2007年颁布实施的《物权法》虽为保护私人财产而诞生，但其仍难以捍卫私产神圣不可侵犯的权利。因此，化解拆迁中的“顽疾”，应该从法律和制度方面入手。一条可行的途径是：除战争状态时的强制征收，在其他情况下，政府在动用拆迁特权问题上要非常谨慎。一般要求开发商在充分考虑存有“钉子户”的情况下，制定可供选择的替代方案，即未能获得“钉子户”的那块土地时，在拆迁成本允许的范围内可选择的其他方案。如果被拆迁人不愿意搬迁，而开发商又没有可替代的规划方案，则不应强制拆迁。如此强调保护私人财产，民众也会渐渐习惯更多地考虑公共利益，在公共利益面前做出一定的个人牺牲，无论是政府、开发商，还是“钉子户”，才会有一个双赢的结局。

3、政府职能的转变

政府通过建设项目的审批，可以从开发商那里获得土地使用权出让金，而开发项目的建成，又促进了城市的繁荣和发展，增加了政府的税收，也是领导政绩的体现。政府作为行政管理方，必然处于有利的地位，而作为与行政管理相对的被拆迁人则处于弱者的地位。在这种情况下，政府不可能公正地保护被拆迁人的利益，必然损害被拆迁人的利益。

在城市房屋拆迁活动中，拆迁关系是拆迁人与被拆迁人之间的民事关系，政府应该从城市房屋拆迁的实施程序中完全脱离出来。其实新条例也明确规定了“县级以上地方人民政府是负责管理房屋拆迁工作的部门，对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。”政府在城市房屋拆迁活动中的法律地位不再是领导者，而是监督者、管理者。政府的职责是维持拆迁活动的秩序，公正地保护市场双方的利益。因此，房屋拆迁管理部门应当摆正自己的位置，把大量的精力放在依法行政、维持市场秩序、搞好服务上，否则就是越权，要承担相应的责任。只有政府卸去“运动员”的角色，集中精力当好“裁判员”，切实履行依法保护拆迁当事人各方合法权益的职能，才能使城市房屋拆迁完全按照市场规则来运作。

4、土地收入利益分配

马克思在其《资本论》中明确地指出：“地租是土地所有权在经济上借以实现即增值价值的形式。”根据马克思的地租理论，我国城市土地的收益分配因不同的产权关系存在着两个层次：一是城市土地的“国有”性质决定了国家拥有绝对地租的收益权；二是由于城市土地级差地租主要来源于城市土地的位置、使用性质或城市规划（级差地租Ⅰ）和城市基础设施（级差地租Ⅱ），而城市规划的制订者和城市基础设施的提供者都是政府，因此城市土地级差地租的收益权归城市政府。

而我国现有的土地制度，实行的是土地公有制，国有土地所有权和使用权可以相互分离，合法的城市房屋所有权人一般只享有一定期限的土地使用权。在社会主义市场经济体制下，随着国有土地使用权有偿使用制度的确立，房屋土地使用权的财产属性得以显现。基于房屋土地使用权的财产权属性，按照市场经济等价、有偿的原则，房屋拆迁不仅要对房屋及其附属物依法进行补偿，而且要对土地使用权进行补偿。那么拥有土地使用权的被拆迁户也应该得到补偿，充分享受到级差地租Ⅰ所带来的收益。虽然我们难以确定城市土地所有者和房屋所有人在房屋土地使用权价值分配的具体比例，但应坚持的一个总体原则是，不论采用何种房屋拆迁评估方式，被拆迁人获得的经济补偿都应略高于拆迁前房屋评估价格，从而对行政推动型下的房屋拆迁评估进行技术上的修正，使其尽可能接近市场自由交易型下的房屋拆迁评估。

[1]吕青：界定好公共利益物权法才不残缺[N].上海证券报，2006-08-18．

[2]萧瀚：土地征收与“非公推定”[N].南方周末，2007-04-05．

[3]杨翼飞：拆迁制度中“非公推定”原则的确定[J].改革内参，2005（32）．

[4]杨亦乔：政府在房屋拆迁补偿中的调控作用[J].中国房地产，2002（4）．

[5]董志静、邵铭：城市拆迁过程中政府角色的思考[J].法制与社会，2007（7）.

[6]城市动拆迁如何打破僵局[J/OL].http：//www.buildbook.com.cn/magazine/book/cszz/200805/5-4.

[7]杨桂尧：从政府与被拆迁人的矛盾看城市房屋拆迁立法的缺陷[M/OL].http：//www.fl168.com/Lawyer2380/View/15291/.