政府在农民工就业中的职能定位

○刘诗卉 纪冰 苏保忠

（1、中国农业大学经济管理学院 北京 100083 2、邯郸宾馆 河北 邯郸 056002）

一、引言

农民工是我国制度变迁与社会转型期间所出现的特殊群体，是指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者，他们已成为当今我国产业工人的重要组成部分，是推动我国城镇化、工业化建设的重要力量。农民工一方面为城镇建设做出了巨大贡献，另一方面把做工赚得的收入消费于农村，从而促进了农村的经济发展。但同时也应当看到，农民工在为我国改革开放和现代化建设做出巨大贡献的同时，仍然面临诸多亟待解决的问题，其中较为突出的仍然是农民工就业问题。特别是在国际金融危机影响下，最大限度地促使农民工就业已成为我国中央和地方政府迫切需要解决的任务之一。2009年中央一号文件对此提出明确要求，政府要充分发挥其职能，促进农民工就业，推动农村经济发展。

二、农民工就业中政府的职能责任

随着农业生产力水平不断提高，农村劳动力进一步得到解放，劳务输出已成为当前农村富余劳动力转移的必然趋势，进城务工是其中的重要途径之一。勿庸置疑，政府对此应担负引导、组织、协调、保障等作用，在中国特色市场经济条件下，政府在农民工就业中应有的职能主要包括以下三个方面。

1、为农民工就业提供必要的制度安排

现代经济社会同时也是政治社会，脱离了政治体制制定的经济规则是无法运行的。为此，我国政府必须为现代市场体系的正常运转提供基本政策和制度，要为农民工就业在政治制度和经济制度上提供平台并制定规则，确保市场调解在人力资源配置中基础作用的发挥，以促进农民工的合理流动和分布。要加以政策性指导和引导，为农民工提供社会公共服务。

2、为农民工就业提供可靠的权益保障

市场机制的建立为农民工就业机会的最大化提供了可能，但它不等于解决了农民工的失业和贫困。尤其是在当前国际金融危机的条件下，相当一部分农民工由于社会需求下降、缺乏技能、疾病或年老等原因而被迫徘徊于市场经济边缘。保障农民工的合法权益，维护社会正义、秩序和稳定是我国政府的基本职能。为此，政府在政治上要积极推进社会体制改革，通过制定和完善相应的劳动法、工资法以及劳工补偿计划等来为农民工就业提供可靠的权益保障。在经济上应当采取保护弱势群体抑制其他强势的措施，从而保护农民工的利益。

3、为农民工就业提供基本的公共产品与服务

在我国，农民工虽然数量庞大，但却因其在政治参与、劳动就业、社会保险、经济生活、子女教育和业余文化等诸多方面的合法权益难以得到保障而被公认为是生活在城镇的弱势群体。当前，在中国特色市场经济体制下，为农民工提供基本的公共产品与服务，促进农民工就业，减少贫困，是我国政府的重要职能和紧迫工作。

三、当前农民工就业中政府职能存在的问题

改革开放以来，我国政府在农民工就业信息服务、空间拓展、技能培训、制度支持等方面进行了重大调整，有力地推动了农民工就业。然而，在当前形势下，政府在促进农民工就业中的职能作用还没有得到充分发挥，主要体现在以下三个方面。

1、政府职能错位

根据现代政府治理理论，政府在促进农民工的就业问题上应发挥政策供给、统筹协调、监管仲裁等职能。尽管改革开放三十年来我国政府对宏观职能进行了修正调整，微观职能也随之转变，但是由于受长期计划经济的影响，特别是我国城乡二元结构的影响，政府在农民工就业上仍然处于中心控制地位，未给予市场以更大空间，其结果必然是制定的政策难以符合市场经济的要求，无法按市场规律进行调解，使农民工进城就业呈现盲目性和波动性。农民工是我国特定条件下社会发展的产物，就业问题是生产力水平提高过程中必然要出现的社会矛盾。但当前，由于政府在农民工问题上基本制度的建立严重滞后，行政干预太多，政策引导太少，扶持与保障更少，职能作用本末倒置，进一步加重了农民工就业难的现象。

2、缺少长效的综合统筹协调机制

统筹协调也应是政府对农民工就业进行管理的一项核心职能。政府通过行使经济、法律、行政等手段，对农村人力资源进行统一配置或整合，使其发挥最大效能。当前存在的问题：一是没有统筹协调农民工就业管理的综合性机构，农民工的就业服务、教育培训、权益维护、子女就学、社会保障等方面的问题分别由政府的相关各部门实行多头管理，而部门之间却缺乏相互联系、协调、合作的机制；二是缺少各参与主体的协调机制。农民工在城镇就业的责任主体是政府、企业和农民工，在这些责任主体中，目前政府仍然发挥着主导作用。政府职能的充分发挥必须有其他主体的积极回应和参与，由此对各主体的共同利益达成共识。但是就目前看，政府与其他参与主体的沟通协调机制还没有建立起来，这导致农民工不能及时享受政府为他们所提供的优惠政策和公共服务，政策的实际效果还比较低。同时政府了解农民工现状及需求的渠道不够畅通。

3、社会保障制度缺失

从土地上解放出来的农民进入城镇，成为非真正意义上的农民，但他们又没有城镇户口，社会关系都在农村，从这个角度上看，他们成为了夹在城镇和农村之间的边缘人。这种边缘人的身份使他们既不能享受城镇居民的社会福利，同时在农村本应享有的社会保障也丧失了。就目前而言，面向农民工群体的社会保障制度的建立仍然近似空白，部分地区虽然出台了与农民工有关的一些政策措施，但由于农民工得不到基本的身份认同，政策的可操作性受到诸多限制，初步效果仍不理想。从社会保障最核心的失业保险来看，城镇居民有失业补助，但农民工却没有；由于没有医疗保险，昂贵的医药费使很多农民工生病后却看不起，身心健康每况逾下，遇到不得不看的病，用人单位为其支付的费用又微乎其微。从住房上看，农民工无缘享受福利分房或在政府提供补贴情况下购买商品房，一般都租住于城乡结合部或工棚里。从劳动强度上看，他们大都从事技术含量较低的重体力劳动，而且劳动时间也较长。另外，像养老保险、工伤保险、最低生活保障等制度的建立都滞后于形势的发展。社会保障制度的缺失是造成农民工边缘化的重要原因之一。

四、完善农民工就业工作中对政府职能的政策建议

解决好农民工问题是统筹城乡发展，解决“三农”问题的迫切需要，也是维护社会公平正义、保持社会和谐稳定的必然要求，对于推进我国经济社会持续协调健康发展具有十分重要的意义。各级政府要坚持解放思想，与时俱进，以人为本，认真解决农民工就业问题。要推进体制改革和制度创新，着力完善政策和管理措施，逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业机制，建立健全农民工合法权益的政策保障体系和执法监督机制，建立惠及农民工的城乡公共就业服务体制，拓宽农村劳动力转移的渠道，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。

1、中央政府层面要有新举措

要促进农民工就业，首先中央政府应积极推进各项制度改革，不断完善自身职能。要从观念上消除对农民工的偏见和歧视，重点是解决劳动力市场的城乡隔离问题。一要进行户籍制度改革，打破二元劳动力市场格局，消除劳动力城乡转移的人为障碍，建立一种自由竞争的、平等的劳动力供求市场，保障农民工拥有与城市居民完全同等的合法权益。二要建立统一完善的医疗保险、失业保险、养老保险等制度，建立和健全适应市场经济发展的社会保障体制。三要通过规范职业名称和工作内容，建立和完善职业分类制度。通过划分职业技能等级，确定任职资格，创造公平的劳动力市场竞争机制。

2、劳务输出地政府层面要有新办法

劳务输出地政府要加强对农民工的培训，尽可能多地为农民工外出就业提供信息，有效对农民工进行引导，合理组织农民工进城。在劳务输出管理上，要根据建立城乡统一劳务市场的要求，构筑政府和社会共同为农村富余劳动力提供合法利益保护的服务体系；在就业渠道拓展上，要积极引导农民工外出就业，为农民工提供更快更全面的服务，拓展就业机会。同时，还要及时掌握本地区输出人员的动向，并与用人单位沟通，做好劳务输出人员的跟踪服务；在就业能力提升方面，要不断提高农村文化教育水平，加强职业培训，提高农村劳动力的自身素质，提升就业能力和适应职业变化的能力；在服务方面，政府还应在农民工相对集中的地区派专人及时为农民工办理相关手续，提供方便，同时督促用人单位与农民工依法签订劳动合同，提供安全保障，解决农民工的后顾之忧；在就业吸收能力方面，要促进当地乡镇龙头企业发展，为农民工提供更多的就业机会。这既能降低农村剩余劳动力的就业成本和风险，同时在城市吸纳能力下降的情况下能有效地避免农民大量涌入。为此，政府应采取有效措施，调整城镇产业结构，促进农民就近转移到乡镇就业。

3、劳务输入地政府层面要有新作为

劳务输入地政府要加强对外来农民工的服务管理，加强对用人单位的监督，积极稳妥地吸纳农民工就业。首先，要从宏观上加强就业规划，要通过调整产业政策引导农民工就业，使之在行业和素质分布上更为合理，空间和地理分布上更为科学。其次，要升级城镇规模，促进农村剩余劳动力的转移，以提升城镇吸收剩余劳动力的能力和空间。这是今后持续解决农村富余劳动力的重要途径。再次，要明确政府的服务职能。当前政府仍较多注重如何管理和控制农民工，而对他们的福利待遇和服务支持方面则较少关注。因此，政府要突出服务职能，切实重视农民工权益的保障问题。最后，要加强对用工单位的监督和管理。农民工的劳动工作场所，也是其可能受侵害的最直接、最主要的环节，因此，政府要从规范企业用工制度入手，要求用工单位都必须签订劳务合同，并及时处理劳资纠纷。政府相关部门要加大监督检查力度。

[1]苏保忠、张正河：公共管理学[M]．北京大学出版社，2004．

[2]格罗弗.斯塔林：公共部门管理[M]．上海译文版社，2003．

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[5]林锟：农村剩余劳动力转移与政府职能转变[J]．甘肃农业，2004（12）．