浅析国库集中收付制度

○张书红

（天津市武清区财政局）

公共财政是与社会主义市场经济体制相适应的，其有别于我国传统“生产建设型财政”的内容和要求，进行国库集中支付制度改革是健全公共财政体制的应有之义和具体实现途径。在市场经济条件下，我国传统的国库分散管理制度显露出种种弊端，与公共财政的框架格格不入。而国库集中支付制度在市场经济中具有很大优势，因此，实行国库集中支付制度势在必行。

长期以来，我国财政不论是在理论上，还是在实践中，一直奉行“以收定支”的理财原则，存在着“重收入、轻支出”的财政支出思想。自2001年财政部长项怀城在全国人大会议的工作报告中将实行国库集中支付制度作为我国“十五”期间财政支出改革的重点后，我国实施了国库集中收付制度改革。目前全国36个省级财政（会计划单列市）本级，以及300多个地市、1900多个县区和超过28万个地方基层预算单位实施了国库集中收付制度改革，初步建立了以信息网络系统为支持依托的国库单一账户体系，实行了政府采购和统发工资等国库直接支付制度。但从本地的实际情况和对全国部分城市的了解来看，财政支付制度改革的力度和广度不大，部分地区只在市、县级的几个单位实行了国库集中收支制度试点，没有覆盖乡镇的财政收支。这里有技术层面的问题，也有认识方面的原因。目前要落实此项制度改革的重点是在充分认识改革必要性和紧迫性的前提下，加强技术层面的人才构建和技术信息平台建设。

一、国库集中收付制度的概念

所谓国库集中收付制度，就是预算单位将所有的财政性资金全部集中到国库单一账户，并规定所有的支出必须由国库支付系统支付。在这种制度下，财政性资金的使用由各部门根据细化的预算自主决定，由财政部门核对后准予支出，财政性资金将由国库单一账户直接拨付给商品或劳务供应商，而不必经过支出单位进行转账结算。为便于各部门小额零散支出的需要，财政部门为预算单位设立当日清算的财政专项零余额账户。在实际支付之前，所有的资金都集中在国库，财政部门可以统一调度。

二、传统国库分散支付制度的弊端及具体表现

在我国现行的预算管理制度中，预算支出实行的是分散支付制，也就是各预算支出单位所编制的预算经各级人大批准成为正式预算之后，财政部门根据相应的预算支出原则，将预算所确定的各预算单位的支出总额按期拨付到各预算单位所开立的账户，由各单位自主使用。随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立和完善，这种运作方式存在多种弊端：重复和分散设立账户，导致财政资金活动透明度不高，不利于对其实施有效管理和全面监督；拨款环节多，大量资金经常滞留在预算单位，降低了财政性资金使用效率；预算资金使用随意，容易滋生腐败现象；财政支出信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据。在实际中表现为在抗击近期的金融风暴时，因原有的支付制度造成资金审批手续繁琐，审批时间长，影响了中小企业的融资速度，增加了他们抗击金融风暴的难度。在近期查处的大案要案中，贪污、受贿金额触目惊心，豆腐渣工程频现，这些都与在原有的支付制度下资金监控不利、使用不透明息息相关。在未施行改革的地区，一些单位账户上存在大量的闲置资金，而政府国库因缺乏资金向银行大量贷款，既增加了政府运营成本，又影响了政府重点项目的资金保障。

三、推行国库集中支付制度的积极作用

推行国库集中支付制度就是要改变过去那种分散支付的做法。财政部门在中央银行设立统一的银行账户，各单位的预算资金统一在该账户下设立分类账户进行管理；预算资金不再拨付到各预算支出单位在商业银行的账户上，各单位可根据自身职能的需要，在批准的预算额度内自行决定购买何种商品和劳务，但支付款项由财政部门来进行；除特殊用途外，资金通过国库直接支付给商品和劳务供应者。该种收支制度主要有以下积极作用。

1、有利于规范财政管理和监督，提高财政资金的使用效率

国库集中支付制度有利于加强财政对各单位预算支出活动的控制，使预算单位的每一笔资金由过去的“暗箱”操作变为“阳光”操作，从而实现对财政资金流向、流量的全程监控。通过信息网络系统对预算单位花费每一笔资金的支付金额、付款项目、收款账户、交易时间、付款人账户余额等付款要素都可以进行实时检测，使得财政资金运转的透明度大大提高。一旦发现问题的疑点，能够迅速进行核查，促其迅速纠正，监管力度明显加强。同时，所有财政资金不再拨付到预算单位账户，消除了中间支付的环节，提高了资金到位速度，而且挤占、挪用和截留财政资金的可能性大大降低，从源头上预防和遏制了腐败。

2、有利于提高国家财政的综合调度能力，减少国债发行

实行国库集中支付制度，各预算单位在中央银行国库账户中的支出都表现为已实现的预算支出（除小额和零星支出外），不存在预算资金大量沉淀在各部门的情况，这样国家财政就能全面统筹安排，进行综合调度，集中力量办大事。同时，由于未支出的资金集中存放在国库，财政可根据库款情况决定国债发行品种和数量，可以减少短期国债的发行量和利息支出，减轻财政负担。国库经常可以保留较多数额的存款，对于稳定金融和发展经济也有积极的作用。

3、有利于增强政府的宏观调控能力

财政政策是政府实施宏观调控的重要工具，其实施力度在很大程度上取决于政府财力的大小。国库集中支付制度能够实现对政府资金的集中管理和使用，避免因财政资金的分散管理而造成的各种流失，增加国家财力，从而加强财政政策的宏观调控和实施力度。国库单一账户开设在中央银行，有利于中央银行充分利用财政资金，维护中央银行基础货币的完整，使国库始终保存一个较大的库存余额。通过有效的运用货币政策工具调节货币供应量和市场利率，增加中央银行货币的政策的实施力度。同时也能避免政府资金通过商业银行直接进入金融市场，影响社会资金量和资金供求关系，从而减少商业银行的操作对中央银行货币政策的冲击。

4、有利于加强对国有资产的核算

在分散支付制度下，实际由财政资金形成的国有资产在账面上得不到充分体现。国有资产到底有多少、分布情况如何，财政无法全面掌握。但在国库集中支付制度下，由财政拨款而购置的资产可以在账面上得到准确反映，国有资产管理将更加规范，这有利于国有资产的保值增值，防止国有资产的流失。

四、建立国库集中支付制度和配套改革措施

1、进一步推进和细化预算编制改革

第一，财政资金不再区分预算内外。即将所有的财政资金都纳入预算内，从而使国库收支真实反映所有的财政收支状况，并使所有的财政收支都纳入国库的管理和监督范围。第二，改变预算年度的历年制为跨年制。我国的预算年度是1月1日到12月30日，即历年制，但审制各级预算的各级人大一般都是在3月或更晚一些时候开会，这使得前几个月的预算执行缺乏法律依据。我们可以借鉴国外实行的跨年制，这样使得预算执行前预算草案就得以通过，全年的预算都有法律依据。第三，细化预算科目，深化部门预算改革。国库集中支付制度要求部门预算具体而准确，而我国目前的预算编制比较粗糙、预算科目比较笼统，不利于国库集中支付制度的运行，所以有必要从功能上、性质上进行预算科目规范分类，建立多级预算体系，每项支出都要有相应的科目，并在一套科目中反映。

2、要加强对财政部门的监督制约

国库集中支付制度的实施，使财政对预算单位的监督力度加大，财政本身的权力也相应增大，但是谁来监督财政便成了新的问题。在美国，有向国会负责的审计署对财政部实施监督；在英国，有向英王负责的审计部门实施监督。而在我国，主要是由同隶属于各级政府的审计部门实施监督，这无异于用自己的左手来监督右手。这种自我监督的责权利既不明晰也不对称，权力之间缺乏制衡，监督约束软化。更何况审计监督具有事后性，而人大监督又过于宏观，无法实施全过程时监督。为此，我国试图将财务管理与会计核算、支出的决定与支出的执行相分离来弥补这一缺陷，用会计核算制约财务管理，借支出的执行监督支出的决定。但是，内控机制不能代替外部机制，最终要向人大、政府及法院监督的“三权分立与制衡体制”演进。

3、建立财政管理信息系统和现代化银行资金清算支付系统

实行国库集中支付制度，其核心内容就是在财政部门开具支付指令后，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付给商品或劳务的供应者。可见，与传统的分散支付制度相比，这种支付方法工作量是相当大的，因此，信息技术的运用对于国库管理来说十分重要。我国目前尚未建立一个完整的财务管理信息系统，应抓紧时间首先建立国库收支账务系统和国库支付管理系统。另外，国库集中支付制度需要通过银行的资金清算系统进行资产结转，顺畅的资金清算系统又可以大大提高国库资金的使用效率。

4、全面推行政府采购制度

政府采购制度与国库集中支付制度是相辅相成的，政府采购实际上是国库集中支付的具体表现形式，两个都是公共支出管理的主要内容。国库集中支付容易引起支出单位和商品、劳务供应商的合谋，只有实行政府采购制度，才能提高支出过程的公开性和透明度，从而实现对国库资金的严格控制和监督。推行政府采购，应采取先易后难的步骤，先将大型设备、计算机、小汽车、复印机等纳入政府目录，然后将修缮费等提供劳务的项目纳入政府采购目录，再将预算单位日常消耗品纳入采购目录。这样，有计划地不断完善和扩大范围，直至将政府采购的物品和劳务全部纳入采购目录。

从发达国家地方国库现金管理的通行做法来看，在这些国家，地方政府都建立了以国库单一账户为基础的高效支付系统，独立开展地方国库现金管理。在市场经济条件下，我国传统的国库分散管理制度显露出种种弊端，与公共财政的框架格格不入。因此，实行国库集中支付制度的改革有许多重要的现实意义和积极作用。但此项改革涉及面广，需要相关配套改革措施的配合和及时跟进，才能取得应有的效果。