国外政策性银行商业化改革的经验及其借鉴

○宋清华 夏韬

（中南财经政法大学新华金融保险学院 湖北武汉 430073）

为了贯彻国家政策或意图，许多国家建立了不以盈利为目的的政策性银行，政策性银行在这些国家经济社会发展中发挥了重要作用，成为金融体系的组成部分。但随着时间的推移，政策性银行的经营环境发生了显著变化，政策性银行的发展开始面临许多困难，世界各国政策性银行纷纷处于变革、演变之中：有的政策性银行在完成了其历史使命以后退出了历史舞台，或被兼并收购；有的政策性银行依然坚守其原来的业务范围，坚持政策性银行的办行方向；而相当一部分政策性银行则走上了商业化发展之路，甚至完全转变成商业银行。我国1994年建立起来的国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行等三家政策性银行，经过十多年的发展之后何去何从？借鉴国外政策性银行商业化改革的经验，走商业化、市场化发展之路，是我国政策性银行的现实选择。

一、国外政策性银行商业化改革的经验

1、德国复兴信贷银行商业化改革的经验

第二次世界大战后，为配合欧洲复兴计划的实施，德国政府依照《德国复兴信贷银行法》于1948年11月成立了德国复兴信贷银行（简称KFW），主要目的是协助政府重建战后的德国经济。德国复兴信贷银行总部位于莱茵河畔的法兰克福，最初被定位于对“联邦政府特殊政治或经济利益的项目”进行投资，主要集中在公路、铁路等交通和城市基础设施，后来转向提供出口信贷和对中小企业进行融资。在投资信贷当中，德国复兴信贷银行的首要任务是为促进德国中小企业的发展，为中小企业投资项目提供优惠的长期信贷。德国企业99%是中小企业，德国的中小企业解决了德国近三分之二就业人口的就业问题。

随着德国经济金融形势的变化，德国复兴信贷银行走上了商业化之路，具体做法是：将其已与商业银行产生竞争的出口信贷和项目融资业务等独立出来，纳入到新建的全资子公司复兴信贷伊佩克斯银行（KFW-IPEX Bank）。复兴信贷伊佩克斯银行是专门从事进出口贸易和项目融资的商业银行，它在2004年初至2007年底前作为行中行进行独立前的试运行，从2008年初起正式作为标准的商业银行运作，不再享受国家优惠待遇。通过这样的改革，既可以避免德国复兴信贷银行利用国家优惠政策与商业银行进行不公平竞争，同时也能使德国复兴信贷银行通过较长时间建立起来并已具备了一定竞争优势的市场业务得以保留。

现在的德国复兴信贷银行是金融集团控股公司，由KFW促进银行、KFW中小企业银行、复兴信贷伊佩克斯银行、KFW开发银行、德国投资与开发有限公司组成。德国复兴信贷银行通过全资拥有或以控股方式设立子公司，分别从事不同的政策性业务和商业性业务。虽然政府没有对其风险控制提出要求，但德国复兴信贷银行主动按照新巴塞尔协议标准，制定了一套严格的风险管理措施。复兴信贷伊佩克斯银行则完全按照商业银行法进行风险管理。

德国复兴信贷银行通过建立母子公司，实行集团化管理。集团化发展模式的意义在于：一是在集团内部有效解决政策性业务与商业性业务的分业经营问题。二是集团可以用商业性业务盈利弥补政策性业务亏损，在业务运作上不依赖财政补贴等方式，更多是通过市场化方式运作，提高执行国家发展战略意图和政策的能力。德国复兴信贷银行的出口信贷和国际项目融资等商业性业务盈利较好，作为其一个重要业务构成来支撑政策性业务。三是可以有效解决监管问题，为金融监管当局对集团内部的政策性业务和商业性业务分别按不同标准进行监管提供了可能。德国复兴信贷银行受《德国复兴信贷银行法》的制约，对出口信贷和项目融资等商业性业务严格按照商业银行法监管。

德国复兴信贷银行为德国经济发展起到了重要作用，是一个与德国一起成长的银行。它是国有银行，以促进德国企业的发展和推动德国经济发展为己任。它虽然是国有的，但相对独立，不受政府的干预，项目的授信权掌握在董事会手里。由政府部门领导组成监事会，对其业务进行监督。它不依靠政府补贴做新业务，不用向国家缴纳股利，也不用上缴所得税。德国复兴信贷银行是一家大银行，但它没有分支机构，它为促进德国经济发展所提供的信贷、规划和方案是通过“批发”的方式由商业银行进行“批发”与“零售”。德国复兴信贷银行本身是盈利的。它受德国联邦政府的委托，管理德国国家预算中的援助款项。德国对中国的不少援助项目是先经过德国复兴信贷银行的审核后由德国政府发放的。

2、法国德夏银行商业化改革的经验

法国德夏银行（Dexia CLF）成立于1996年，最初是一家在全球范围内从事公用事业融资和项目融资的专业银行，现在已发展成为一家可以提供各种金融服务的全能银行。它的前身是地方政府投融资局（CAECL），并由CAECL过渡为法国地方信贷银行（CLF），最终转型为德夏银行。CAECL是一家成立于1966年的国有机构，从事政策性业务，如向法国次主权部门提供贷款，为地方政府发债提供担保等。1981年颁布的《分权法》使法国开始了中央政府与地方政府分权的过程。2003年，法国地方政府获得了金融自主权，这为CAECL发展成为为地方政府、地方企业和公共事业项目提供项目融资为主的业务模式创造了良好的环境。与此同时，伴随着金融监管局对欧洲资本市场监管的进一步放松，法国国内资本市场逐渐活跃壮大。而欧元的出现，以及欧洲经济一体化的进程，为德夏银行扩大融资渠道实现转型创造了有利条件。

法国德夏银行商业化改革的具体措施有：第一，提供一站式服务。在转型之前，CAECL长期拥有40%—50%的法国公用事业融资市场份额，银行本身为公共部门提供金融服务的经验充沛。在转型过程中，德夏银行的业务功能定位是为地方政府和地方企业提供项目融资和公用事业融资的一站式服务。第二，政府主权逐步退出，保持信用的连续性。1987年，CAECL的资产负债表转入新成立的CLF，这是CAECL由政策性金融机构向商业性金融机构转型的开始。CLF的大部分股权由中央政府所有，在其后十年间政府的缓慢撤资减缓了其在商业化转型过程中资信受到的冲击，降低了转型过程中的融资成本。第三，拓宽融资渠道。转型过程中，德夏银行的筹资模式由之前的对政府信用支持依赖较大转变为以发行资产抵押债券为主的批发性筹资模式。德夏银行作为向商业性金融机构转型的银行，还拥有一些零售型筹资，如企业和个人存款等。

3、日本政策性银行商业化改革的经验

第二次世界大战后，为了迅速实现经济的重建和发展，日本陆续在几乎每一个需要扶助和支持的产业领域，如国民生活、进出口、中小企业、住宅、医疗、公营企业、农林渔业、环境卫生、振兴开发等，都对应设立了政策金融机构，再加上1936年11月设立的商工组合中央金库，这些为数众多的政策金融机构在各自领域以特有方式向特殊对象展开金融服务，为日本经济的迅速恢复、高速增长及此后的低速稳定增长发挥了重大作用。

1997年亚洲金融危机爆发之后，政策性银行在稳定日本金融体系、恢复日本经济的过程中发挥了极其重要的作用，政策性银行贷款余额与GDP的比例达到20%左右。但日本政策性银行规模过大，政策性金融机构过于庞杂，也导致金融市场上资源配置的扭曲。1999年，日本对政策金融机构进行整合重组，将日本输出入银行与海外经济协力基金合并，成立国际协力银行；将日本开发银行与北海道东北开发公库合并，设立日本政策投资银行；将国民金融公库与环境卫生金融公库合并，成立国民生活金融公库。经过整合，日本的政策性金融机构形成了“二行七库”局面。“二行”即日本政策投资银行和国际协力银行；“七库”即国民生活金融公库、中小企业金融公库、农林渔业金融公库、冲绳振兴开发金融公库、公营企业金融公库、住宅金融公库和商工组合中央金库。2001年，日本颁布《专门公共机构改革法》（SpecialPublic Institutions Reform Laws），开始推行政策性银行的改革。2005年11月，小泉内阁提出了日本政策性银行改革的三个基本方针：第一，限定政策性银行职能，只行使三项职能——支持中小企业发展和个人业务的开展；确保国家海外资源的供应；在国际项目中进行日元贷款。第二，坚持“高效率小政府”、“民间能做的事情就交给民间”，政策性金融机构“由官转民”，实现政策金融规模减半目标。到2008年，实现政策性银行贷款余额与GDP的比率从18%下降到10%左右，与国际平均水平同步。财政部不再向政策性银行补充资本金，也不会冲销亏损。第三，努力实现政策金融机构的高效率经营。通过部分担保、证券化、间接融资等手段补充完善民间金融机构，杜绝政府官员退职退休后“下凡”到政策性金融机构任职的现象，对于合并后新设立的政策性金融机构进行组织简化，提高运营效率。

按照上述基本方针的要求，小泉内阁确定8家政策性金融机构的改革方案是：5家合并，2家民营化，1家移交地方管理。2006年4月，通过修改《住宅金融公库法》，将受民间金融机构排挤最严重的住宅金融公库转化为独立法人。2007年2月，日本内阁会议通过了将国际协力银行、中小企业金融公库等5家政策金融公库整合的《股份公司日本政策金融公库法案》。2007年5月，《股份公司日本政策金融公库法案》获得日本参议院通过，其核心内容是：到2008年10月，将国民生活金融公库、农林渔业金融公库、中小企业金融公库和国际协力银行整合，设立政府全额出资的股份公司，定名为“日本政策金融公库”；冲绳振兴开发金融公库将于2012年度以后并入。对另外3家政策金融机构的处理结果是：面向地方自治体的下水道事业等进行融资的公营企业金融公库于2008年10月解散，其融资业务移交给由地方自治体出资设立的“地方公营企业等金融机构”；面向社会基础设施等提供长期融资的日本政策投资银行和面向中小企业提供融资的商工组合中央金库于2008年10月成为政府全额出资的股份公司，在此后的5—7年时间里，政府将逐步减持并最终全部抛售持有的股份，以实现彻底民营化。

4、韩国政策性银行商业化改革的经验

韩国的政策性银行有韩国产业银行、韩国进出口银行、韩国长期信用银行、韩国住宅银行等。20世纪80年代末，韩国实行了产业政策的调整和转轨，将“政府主导型”经济逐步向“民间主导型”经济过渡，并在金融领域推行民营化，逐渐减少银行体系中政策性金融的比重，政策性银行纷纷商业化、民营化。

韩国产业银行（Korea Development Bank）是1954年4月依据《韩国产业银行法》成立的一家企业金融专业银行。韩国产业银行的早期任务是为韩国工业重建提供长期融资，20世纪70年代后集中支持重化工业、高新技术与尖端技术以及中小企业发展，1997年亚洲金融危机后开始促进公司和金融部门重组、参与民营化改造，提供多种投资服务和企业金融服务，包括贸易融资、资金安排、担保服务等，以满足各类企业不同的需求。韩国产业银行是由韩国政府全额出资成立的政府金融机构，先后向三星、现代、LG、STX等韩国知名企业提供了大量的资金支持。韩国产业银行积极拓展在亚洲国家的业务，在中国上海、北京、广州等地设有分行，并经中国证监会批准获得合格境外机构投资者（QFII）资格。2009年，韩国产业银行金融集团（KDB FinancialGroup Inc.）成立，该集团拥有大宇证券等多家子公司。韩国产业银行的目标是在2020年前成为世界前20大商业投资银行。

韩国国民银行（Kookmin Bank）是成立于1963年的一家商业银行。1998年受亚洲金融危机的影响，韩国银行体系进行了结构调整。1998年6月，韩国国民银行合并了大东银行。同年12月，作为政策性银行的韩国长期信用银行并入韩国国民银行。2001年，韩国国民银行又实现了对另一家政策性银行即韩国住宅银行的合并，韩国国民银行成为韩国最大的商业银行。韩国国民银行的口号是：“要做亚洲的花旗银行”。

5、星展银行：新加坡发展银行商业化的产物

星展银行（DBS Bank Limited）原名新加坡发展银行（Development Bank of Singapore）。新加坡发展银行成立于1968年，由政府和民间共同投资创建。它最初是政策性银行，其设立的目的是积极引导国内外资金支援新加坡基础设施建设、重点产业和支柱产业的开发，为制造加工业提供长期金融服务。在新加坡建国初期，基础设施投资建设任务非常繁重，因而建立新加坡发展银行是十分必要的。然而，新加坡是一个城市国家，地域极为有限，既不存在长期大量的基础设施投资，也无明显区域性差异。开发性政策性金融业务在新加坡建国并迅速现代化后，便逐步缩小或萎缩。在这种情况下，新加坡发展银行要继续生存与发展，就必须扩展商业性业务。新加坡发展银行早期在为工业提供长期融资过程中获得了项目评估和风险评估、项目贷款和项目融资方面的经验，帮助其他银行拓展了业务领域，一同促进了新加坡的经济发展。与此同时，新加坡发展银行积极拓宽自身的业务领域，增加商业性业务和投资业务，其政策性银行的性质开始发生改变。20世纪80年代中期开始，新加坡发展银行已经演变为商业银行，完全按照商业银行的方式进行运作，被亚洲开发银行认为是运行得比较成功的开发银行。

新加坡发展银行商业化改革的过程主要分两步完成：第一步是完成银行性质的转变。通过成立股份公司，通过IPO等方式募集资金并完成银行改制，将开发性政策银行转变为盈利性的商业银行。第二步是利用资金优势展开兼并和扩张。通过兼并和扩展，可以在短时间内实现其业务规模的壮大，并尽快促进其向着成熟的商业银行转变。1998年，新加坡发展银行与新加坡邮政储蓄银行（POS Bank）合并。同年，新加坡发展银行进军香港，先后收购了广安银行以及道亨银行集团，于2003年合并并进行重组，成为香港第3大银行集团。2003年5月，新加坡发展集团宣布其下属新加坡发展银行中文名变更为“星展银行”，英文名由“The Development Bank ofSingapore Ltd”改为“DBS Bank Ltd”，以“更好地体现其泛亚洲（Pan-Asia）的志向”。

星展银行现已成为一家提供全面金融服务的全能银行。星展银行提供一套完善的个人及企业银行和财务金融服务。它活跃于企业、零售和投资银行领域，是新加坡中长期融资的主要来源。它积极从事包括贸易融资和流动资金融资在内的短期银行信贷服务。它还提供投资银行服务、投资组合管理服务和托管服务。星展银行在新加坡拥有最大的分行网络，其分行网络也分布于亚洲地区。星展银行的口号为：“星展银行，带动亚洲思维”（DBS Living，Breathing Asia）。

6、印尼人民银行商业化改革的经验

印尼人民银行（Bank Rakyat Indonesia，简称BRI）是印尼国有农业政策性银行，其改革的背景是自身面临不可持续性的发展。BRI的改革源于一项被称为BIMAS的信贷计划，BIMAS计划最终只有在印尼财政部的补贴下才能维持下去，并且该计划的贷款偿还率也很低，一度低于50%，使得BRI年年亏损。改革的直接原因是1983年国际油价急剧回落，使得印尼政府财政收入大大减少，并导致了印尼政府的重组和新内阁的上台。1983年6月，印尼新政府公布了金融部门的一揽子改革计划。政府也不再向BRI基层机构的运作提供补贴。在印尼财政部的鼓励和支持下，BRI决定展开改革。改革的措施主要有：将原有承担政策性信贷业务的网点改造成为村银行；开展储蓄动员，储蓄动员的目标是当地的贷款需求可以用在当地吸收的储蓄存款来满足；提高银行经营管理水平，包括引进信息管理系统、提高员工工作效率、提高资产业务盈利能力等。

经过近20年的漫长改革，BRI于2003年上市，上市时资产总值达110亿美元。2003年，BRI税后利润2.9亿美元，总不良资产率3%，资本充足率20%，贷款存款比接近60%，BRI成为发展中国家政策性银行改革的成功样本。改革前，BRI是一家高政策性业务模式单一的政策性银行。改革之后，其基层银行仍然继续向农户和某些村合作社提供贴息贷款，政策性依然较浓，然而随着商业性网点的设立，商业性业务的增多，其业务范围从单一走向了相对的多元化。

从政府层面来看，印尼政府的人事变动，特别是新任财长的上台，给了改革以有力的政策支持，并且由于其改革计划与印尼政府当时的改革计划相协调，政府除了让其承担部分原有政策性业务以外，对其干预甚少。从其自身来看，BRI很好的利用了改革的有利时机，开设网点，积极吸收存款，降低贷款管理成本，并建立有效的信息管理体系。此外，BRI还很好的处理了与政府的关系，BRI保留了部分政策性职能，但将其与商业性业务隔离，既完成了政府的政策，也保证了自身业务不受干扰。由于仍然有政府背景，在亚洲金融危机中，BRI也被看成印尼最安全的银行，从而在危机中继续发展壮大。

二、积极推进我国政策性银行的商业化改革

1、我国政策性银行商业化改革早已开始

1994年，我国组建国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行等三家政策性银行，其中一个重要目的是为了实现专业银行的政策性业务与商业性业务分离，解决专业银行身兼二任的问题，促进专业银行向现代商业银行转变。现在四大国有商业银行全部实行了股份制改革，其中中国银行、建设银行、工商银行都已成为上市银行，而且市值在全世界大银行中名列前茅，这充分证明当初我们组建政策性银行是非常正确的。

随着我国市场经济的发展步伐加快，我国政策性银行的内部经营状况和外部经营环境均在发生变化，政策性银行商业化过程悄悄开始了。从政策性银行自身来看，由于市场定位不清、业务手段单一、筹资渠道单一、资金来源压力大、公司治理结构和风险内控机制不健全、政府干预过多等原因，迫切需要进行商业化改革。从政策性银行的外部经营环境来看，价格机制逐步走向正轨，价格扭曲的情况有所好转，财政收支状况不断改善，也使政策性银行商业化成为可能。政策性银行商业化最先是从政策性银行业务范围的不断扩大开始的。2004年以来，农业发展银行业务多元化的步伐不断加快。农业发展银行在做好主要农产品购销储信贷业务的基础上，加大农业农村基础设施建设支持力度，择优扶持农业产业化经营，商业性贷款的余额不断增加，比重不断提高，农业发展银行已由过去单纯的农副产品收购银行转变为新农村建设银行。进出口银行成立之初承担的具体任务是支持机电产品和成套设备等资本性货物出口，目前业务范围已经覆盖了进出口融资、对外投资业务、发展援助等业务领域，支持范围从机电产品和高新技术产品扩展到农产品、旅游、服务贸易等领域，支持的客户延伸到中小企业和港澳台资企业，相关业务规模持续上升。而国家开发银行商业化改革的步伐最快，2008年12月，国家开发银行股份有限公司的正式成立，国家开发银行开始由政策性银行向商业银行转型。

2、我国政策性银行商业化改革要坚持“一行一策”原则

我国三家政策性银行的业务范围、机构网点、资产规模、经营管理等方面存在很大的差异，因而决定我国政策性银行商业化改革必须坚持“一行一策”的原则，即我国政策性商业化改革应因行制宜，因行而异。政策性银行商业化改革有两种模式，即完全商业化模式和部分商业化模式，部分商业化模式又可以因政策性业务所占比重不同而有所区别。国家开发银行采取的是完全商业化模式，进出口银行和农业发展银行则应采取部分商业化模式，即它们可以同时兼营政策性业务和商业性业务。

在未来的一段时间内，进出口银行应以商业性业务为主，政策性业务为辅，而农业发展银行则应以政策性业务为主，商业性业务为辅。从长远来看，进出口银行也可以完全商业化，将其政策性业务剥离给中国农业发展银行，而农业发展银行也可以办成以商业性业务为主的全能银行。

3、发挥政府在我国政策性银行商业化改革中的作用

我国政策性银行商业化改革应坚持政府指导和银行自主改革相结合。政府应在改革方案的制定、资本的注入、不良贷款的处置、政策性亏损的弥补、税收减免、法制建设等方面给予政策性银行商业化改革以指导和支持。如果没有政府的指导和支持，政策性银行商业化改革不可能取得成功。

国外政策性银行商业化改革经验显示，民营化是政策性银行改革的大势所趋。在国家开发银行商业化转型之后，政府应增加对农业发展银行和进出口银行的资本注入，支持它们进行股份制改革。在保证国家控股的前提下，可以吸收社会资本，实现政策性银行股权结构的多元化。农业发展银行和进出口银行应对政策性业务和商业性业务严格实行分账管理、分别核算。政策性不良贷款的处置必须在政府的主导下尽快进行，政策性亏损的弥补应该纳入预算，不能长期挂账。对政策性银行实行免税或减税，逐步免除营业税和所得税，实行利润返还。

我国目前还没有专门的政策性金融法律法规。国家开发银行完全商业化之后，应该接受《中华人民共和国商业银行法》的调整。有必要制订《中国农业发展银行法》和《中国进出口银行法》，以进一步明确农业发展银行和进出口银行的性质、定位和职能。

4、完善我国政策性银行的市场化运行机制

政策性银行商业化改革就是要建立健全市场化运作的体制机制，把政策性银行办成真正的银行。政策性银行只有按照市场规律运作，才有可能实现自身的可持续发展。哪怕是政策性业务，也要注重运用市场机制。政策性银行要进一步拓展融资渠道。政策性银行职能的充分发挥有赖于长期、稳定、低成本的资金来源。政策性银行要进一步加大市场化融资力度，扩大金融债券的发行对象，扩大企事业存款范围。有关部门应放宽对政策性银行的资金市场拆借限制和再贴现业务限制，支持政策性银行积极开展境外筹资。政策性银行要强化风险管理。要树立全面风险管理理念，不管是政策性业务还是商业性业务，都要实行严格的风险管理。要健全风险管理组织框架，形成以纵向为主的风险管理报告路线。要采取各种措施、技术和手段，降低、转移和控制风险，健全风险准备金制度。政策性银行要完善法人治理结构，建立科学高效的运行管理机制。完善的法人治理结构是现代银行良好运行的基础，科学高效的运行管理机制是充分发挥政策性银行职能的前提。政策性银行要尽快建立合理的法人治理结构和科学高效的运行管理机制，建立健全激励约束机制，充分调动各方面的积极性。

5、组建政策性金融集团：我国政策性银行商业化改革展望

从长远来看，我国只需要保留一家政策性银行——中国农业发展银行，并以中国农业发展银行为基础，组建一家政策性金融集团。该政策性金融集团既可以经营各种各类政策性金融业务，也可以经营各种各类商业性金融业务。中国农业发展银行和国家开发银行、中国进出口银行、中国出口信用保险公司等政策性金融机构的政策性业务以及中国农业银行等商业性金融机构承担的政策性业务都应全部划归该集团。政策性金融集团应通过子公司的形式分别经营政策性业务和商业性业务，真正做到两类业务分账经营、分别核算。

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