关于二十国集团活动成果的若干思考

○赵宗博

（解放军国际关系学院 江苏 南京 210039）

成立于1999年的二十国集团（Group 20），是国际社会为应对全球性经济矛盾问题，由主要发达国家推动建立的、以主要发达国家和新兴市场国家为主体的、以非正式对话为基本手段的国际经济多边协调机制。

1997年亚洲金融危机，使国际社会特别是发达国家意识到，解决国际金融危机问题，需要有影响的发展中国家参与。1999年9月，西方七国财政部长与中央银行行长发表声明，同意建立由主要发达国家和新兴市场国家组成的二十国集团就改革国际金融问题进行磋商。同年12月16日，二十国集团财政部长与中央银行行长在德国柏林举行了二十国集团创始会议。会议明确强调：二十国集团是国际货币基金组织和世界银行框架内的非正式对话的一种新机制，旨在推动国际金融体制改革以及发达国家和新兴市场国家之间就实质性问题进行讨论和研究，以寻求合作并促进世界经济的稳定和持续增长。

成立之初，二十国集团以非正式部长级会议的形式运行，没有常设秘书处，主席采取轮换制。二十国集团财政部长和中央银行行长会议每年举行一次。2005年10月，中国作为主席国，举办了第七届二十国集团财政部长和中央银行行长会议。

2008年11月15日，在国际金融危机形势日益严重的背景下，二十国集团在美国华盛顿举行了首届领导人金融市场和世界经济峰会，讨论全球金融与经济问题。从这次峰会开始，二十国集团结束了成立最初几年的松散、非正式国际组织的状况，在协调各国政策、应对金融危机方面开始发挥真正的实质性作用。2009年4月1日，二十国集团领导人在英国伦敦举行了第二次金融峰会，重点讨论了国际金融体制改革的问题。

如果说，二十国集团及其财政部长和中央银行行长会议协调机制，成立于世界经济尚未完全走出1997年亚洲金融危机的阴影的“多事之秋”，那么，二十国集团领导人峰会协调与磋商机制，则是受命于2008年国际金融危机与世界经济严重衰退的“危难之际”。是国际金融危机为核心的诸多全球性经济难题，催生了二十国集团这一包括主要发达国家与新兴市场国家在内的多边经济协调机制，是愈演愈烈的国际金融危机与世界经济衰退形势，促使着二十国集团峰会这一新的世界经济协调框架的形成与强化。

一、二十国集团活动的积极成果概述

就成员构成而言，二十国集团，既包括八国集团（Group 8）的全部成员，也包括“金砖四国”（BRICs）的全部成员，既包括主要发达国家与新兴市场国家等成员，也包括作为一个实体的欧盟。二十国集团与八国集团、“金砖四国”、欧盟相比，自然就更具代表性。就成员在世界经济体系当中的影响和作用而言，二十国集团人口占世界的3/2，国内生产总值占全球的90%以上，对外贸易额占世界的80%。就经济能力而言，二十国集团自然能够发挥出重要的国际经济协调作用。这也是二十国集团活动能够产生积极成果的基础之所在。

首先，作为国际经济多边协调机制，二十国集团顺应了经济全球化与世界经济发展的基本要求，有利于推动经济全球化与世界经济的发展。

20世纪以来，在世界经济体系当中，特别国际金融市场的利益格局方面，以美国为首的发达国家处于支配地位，拥有绝对话语权，发挥着主导作用，而发展中国家则长期处于从属地位，难以通过参与国际经济事务维护和增进自身的经济利益。随着经济全球化的发展，发达国家与发展中国家经济上的相互依赖性不断增强，全球化经济利益分配方面，各国之间互利共赢的正和博弈效应更加明显。与此同时，随着主要发展中国家，特别是新兴市场国家经济的稳定增长，它们在世界经济体系当中的影响不断扩大，其增强自身话语权、改变发达国家主导的国际经济秩序的呼声越来越高。更多国家参与国际经济秩序方面的对话与协调，参与全球经济运行规则的制定，增进全球经济运行规则方面的相对公平性，确保世界经济运行当中的经济利益关系的相对平衡，自然就成为国际经济多边协调机制构建，乃至国际经济秩序建设的基本取向。

当前经济全球化与世界经济发展继续相辅相成、相互促进。建立健全国际经济多边协调机制，更是经济全球化与世界经济发展的内在要求。处理国际金融危机问题、解决世界经济发展过程当中的各种矛盾问题，尤其需要国际社会，特别是需要世界经济体系当中主要经济体的协调与合作。建立二十国集团多边协调机制，无疑就成了国际社会应对金融危机与经济困境的明智选择：二十国集团具有相对广泛的代表性，发达国家与发展中国家由此建立起平等磋商与交流的平台；二十国集团成员经济在世界经济体系当中具有举足轻重的作用，集团成员协调各自立场，达成共识，以至采取联合行动，有利于维护世界经济健康运行。

其次，作为旨在破解全球性经济难题的对话与协商机制，二十国集团活动的针对性比较强，有利于增进集团乃至全球经济利益。

无论是财政部长和中央银行行长会议，还是领导人峰会，二十国集团每次会议的议题都直指诸多严重的、突出的、迫切需要处理和解决的全球性经济问题。金融是现代经济的核心，健全的国际金融体系是世界经济健康发展的关键。成立二十国集团的最初目的，就在于围绕国际金融改革问题进行磋商。国际金融改革因此就成为二十国集团会议选择议题的基本切入点：从1999年12月，二十国集团创始会议上强调在国际货币基金组织和世界银行框架内展开非正式对话、推动国际金融体制改革；到2005年10月，第七届财政部长和中央银行行长会议发表《关于布雷顿森林机构改革的联合声明》、《关于全球发展问题的联合声明》以及《二十国集团2005年改革议程》；从2006年11月，第八届财政部长和中央银行行长会议关注全球经济、能源资源安全、全球人口变化以及世界银行、国际货币基金组织内部体制改革，到2007年南非会议意识到全球经济增长放缓、呼吁各国采取相应对策；从2008年11月华盛顿首届领导人峰会集中讨论全球金融和经济问题，到2009年4月伦敦第二届领导人峰会提出一系列应对国际金融危机的措施、达成推动国际金融体制改革的一系列协议，二十国集团的历次会议都把各国加强合作、努力推动经济增长、改革和完善国际金融体系作为议题的关键词和着力点。归根到底，二十国集团会议所关注和探讨的中心目标，就在于解决世界经济运行当中的突出矛盾问题，尤其是国际金融体系方面存在的矛盾问题，谋求解决类似矛盾问题，既维护了集团经济利益，也维护了全球经济利益。

再次，作为主要发达国家与发展中国家平等磋商与交流的平台，二十国集团体现出当前世界经济体系当中主要经济体实力对比的变化，其多边经济协调就更有实际效果。

世界经济体系当中，特别是应对全球性经济矛盾问题方面，经济体的实力及其影响力之间密切相关，经济体的作为与其国际经济地位之间关联密切。20世纪90年代以来，主要发展中国家经济的快速增长，特别是新兴市场经济国家迅速崛起。进入21世纪，以美国为首的主要发达国家经济低迷。美国次贷危机引发的国际金融危机，更使发达国家经济“雪上加霜”。如此一来，世界经济体系当中的力量对比逐渐开始发生明显变化：发展中国家与新兴市场国家经济对世界经济增长的贡献不断扩大，在世界经济体系当中的影响力不断增强；发达国家主持金融危机形势下的世界经济危局，已经明显力不从心；国际社会应对国际金融危机，更是离不开发展中国家的积极参与。二十国集团多边协调机制，既说明发达国家接受了发展中国家在世界经济体系当中的实力与影响力上升的现实，也说明发展中国家基于自身实力和影响力的作为，有望在应对国际金融危机过程中，产生更直接的效果。

最后，作为新兴的国际经济多边协调机制，二十国集团具有相对广阔的发展前景，在一定程度上能够引领国际经济协调乃至全球治理的发展方向。

经济全球化趋势及其推动下的国际经济协调与合作，今后依然是世界经济运行的基调。任何经济的繁荣，都是建立在实体经济繁荣基础之上的。深化国际金融体制改革、健全国际经济秩序与推动世界经济的健康运行，都是促进世界经济繁荣的应有之义。真正成功的、有发展前途的国际经济多边协调机制，必须有助于推动更多的国家和地区真正实现自身实体经济繁荣，进而推动世界实体经济繁荣；必须有利于推动建立平等协商、优势互补、互利共赢的国际经济秩序与经济利益分配格局。二十国集团所强调的寻求合作并促进世界经济稳定和持续增长的宗旨，体现出这样的原则。国际经济协调与合作的精神实质，亦即如此。

经济全球化背景下，世界主要经济力量对比和民族国家综合实力较量，更加呈现出相互渗透和彼此融合的特征。不同区域经济一体化组织及其载体的发展水平与未来趋势方面的差异，使得国际经济竞争与合作面临新的不确定性，世界各种力量的分化与整合表现出复杂而多样的双边多边互动关系。伴随信息网络技术的迅速发展，各国国内市场与世界市场的融合、国际政治经济和军事活动的透明度更高，国际政治公开化和民主化倾向进一步增强。世界力量分化与整合过程，在相当程度上成为发达国家之间、发达国家与发展中国家之间进行博弈、探讨加强全球治理的过程。概括而论，加强全球治理的关键有三个方面：一是客观地分析形势与格局；二是科学地进行各种利益关系的调整；三是把握自身未来发展的方向。二十国集团从世界经济体系主要力量的对比变化出发，分析全球性经济矛盾问题的形势、积极探究解决办法，顺应了形势的发展变化，维护了利益关系的基本平衡，明确了协调机制本身的发展目标与方向。

二、二十国集团活动的局限性分析

尽管二十国集团作为新兴的国际经济多边协调机制已经开始发挥出一系列调节作用，尽管二十国集团成员有经济能力使政策措施产生直接效应，尽管从经济全球化和世界经济发展的角度看，二十国集团发展的前景广阔，但是，从二十国集团自身的组织框架、运行机制、发展规划等方面看，其活动具有一定的局限性：二十国集团毕竟还是相对松散的、非正式的国际组织，不同于真正意义上的经济一体化集团；二十国集团所提出的建议与主张，大多是原则性的，即便有相对具体的政策措施，也没有确保政策措施得以落实的配套机制；二十国集团目前还没有明确自身作为国际经济多边协调机制的长远发展规划。

首先，就组织框架而言，二十国集团是以非正式的部长级会议为运行形式的国际经济论坛，并非正式的国际组织，会议讨论的议题与发表的声明，难以成为具有普遍约束力的政策原则或行为规范；发展中国家在二十国集团框架内，能够有所作为，但是改变不了现有国际金融框架与世界经济体系为发达国家所主导的根本。

从根本上说，二十国集团国际经济论坛的性质，是由其成立动机与成员的多元化特征决定的。成立二十国集团的初衷，是主要发达国家面对严峻的国际金融危机形势，寻求发展中国家的支持与合作，其目的决不是从根本上变革发达国家所主导的国际金融框架与世界经济体系，而是尽量发挥发展中国家在应对国际金融危机方面的积极作用，最大限度地维护发达国家的既得利益。发达国家倡议成立二十国集团，不是变革现有的国际金融体制与国际经济秩序，更不是为了让发展中国家在国际经济事务当中发挥更大作用，其根本目的，在于维护并增进自身的经济利益。二十国集团创始会议强调，该集团是国际货币基金组织和世界银行框架内非正式对话的机制。既然被定位于国际货币基金组织和世界银行框架内，那么，二十国集团本身，就不大可能成为能够取代现有国际金融框架的协调体制；既然被明确了非正式对话的性质，二十国集团会议讨论的议题与提出的主张，就不具有强制力。为此，借助二十国集团的组织框架，发展中国家的确能够在一定程度上，扩大自己在世界经济体系当中的话语权，但还不足以从根本上改变既有的国际金融框架与世界经济体系。

其次，就运行机制而言，尽管二十国集团能够就当前突出的全球性经济矛盾问题，有针对性地展开对话与磋商，为世界经济体系当中的有影响力的主要经济体表达利益诉求、阐述政策主张提供了相对平等的、宽松的交流平台，但是，运行规范、配套措施的不足，容易导致成员“各说各理”、会议声明“说说而已”，难以产生实际调节效果。

国际金融危机形势下，国际社会要求改革国际金融体制的呼声日高日上。改革不合理的国际金融体制，已经成为国际社会的共识，但是，基于各自的利益要求，不同国家不同地区对此有不同的认识与主张。二十国集团为世界主要经济体发表意见提供了对话的平台，但是，集团并没有为成员提供对话与磋商之后，特别是达成共识之后的相关配套措施。如此一来，成员自然首先要强调各自的立场与利益要求；即便集团会议能够就若干问题达成共识，是否落实有关主张，各成员方也要视自身的利益而定。此外，从利益关系上看，二十国集团内部，既有已经存在多年、在国际经济领域发挥过主导作用的八国集团，也有近年来兴起、在世界经济体系当中特别强调扩大话语权的“金砖四国”；既有地区经济一体化集团欧盟及其主要成员英国、德国、法国、意大利，也有相互之间存在政治军事同盟关系的美国、日本、韩国、澳大利亚、沙特阿拉伯，还有北美自由贸易区的主要成员美国、加拿大和墨西哥；既有国际市场上主要能源资源产品的供应者俄罗斯、沙特阿拉伯、澳大利亚和巴西，也有相关产品的主要需求者中国、印度。二十国集团成员之间的利益关系，盘根错节、错综复杂，各成员基于不同利益诉求的观点和主张，很难达成共识、落实有关行动。

最后，就发展方向而言，二十国集团既有可能随着全球性经济矛盾问题的此起彼伏而继续发展，担当更多的使命和任务，从而发挥更大的作用；也有可能伴随着国际金融与世界经济形势的逐步好转而逐渐淡出。

作为国际金融危机形势下的应急之策，二十国集团活动的成果与国际金融危机形势密切相关：危机形势严重，有关协调活动的层次与力度相对提高；危机形势缓和，有关对话与磋商对成员乃至国际社会的影响相对降低。毕竟，无论是现有的多边协调机制八国集团，还是地区经济一体化组织欧盟、北美自由贸易区，更不必说政治军事同盟者之间的特殊关系、新兴的“金砖四国”对话机制，就对话与磋商、多边协调功能而言，都能发挥比二十国集团直接的、更有效的作用。二十国集团存在的价值，在于促进国际社会共同应对严重的全球性经济矛盾问题，在于成员构成方面相对广泛的代表性，在于活动方面平等协商、互利共赢与利益关系平衡的多边协调，二十国集团的活力与未来也在于此。目前，二十国集团还没有就进一步发挥自身活力、拓展发展空间形成明确的规划，尚未明确如何在二十国集团框架内，形成应对国际金融危机以及突出全球性经济问题的长效机制；尚未明确如何在扩大集团规模的同时，力求成员代表性与运行有效性的有机统一；尚未形成处理集团内部复杂利益关系的制度化规范。基于这样的形势，二十国集团活动的长远发展状况，尚难定论。

三、二十国集团活动的前景展望

经济全球化进程不断加快的形势下，世界各国各地区经济，虽然还不能完全说是“唇齿相依”，但是，“共荣共损”的特性越来越强。加强国际经济多边协调机制建设，是推动世界经济健康发展的内在要求，是增进各国各地区经济利益的现实选择。发挥好二十国集团的协调作用，处理好全球性经济矛盾问题，协调好国际经济利益关系，对集团成员有利，也对国际社会有利；对于这一新的多边协调机制，国际社会有必要以相对积极的态度，开创其更加广阔的前景。

总体而论，二十国集团活动的发展前景，取决于如何扬长避短，如何在活动当中发挥积极因素、克服局限性。

1、从发挥积极因素的角度分析

（1）二十国集团是为应对全球性经济矛盾问题而出现的，要突出强调其广泛代表性，以顺应国际社会通力合作、共同破解全球性经济难题的要求。

应对全球性经济矛盾问题，国际社会需要加强协调与合作。国际社会加强协调与合作，首先需要建立具有广泛代表性的平等交流与协商对话机制。经济利益要求能够相对公开、直接、有效地表达出来，既是主体维护自身经济利益的首要环节，也是主体参与国际经济多边协调机制的基本立足点。国际社会不同主体的经济利益要求：既可能有共性，也可能有个性；既可能有合理性，也可能有不合理性，但表达出来是关键的第一步。二十国集团的广泛代表性，不仅取决于成员的多元化构成，更取决于相对公开、公正、公平、包容的利益诉求表达平台。坚持相对公开、客观、全面地反应国际社会经济利益关系状况，为主体表达经济利益要求，提供公开、直接、有效的表达机制，就成为增强二十国集团广泛代表性、团结广大成员共度时艰的关键。

（2）二十国集团强调平等对话、公开交流原则，坚持非正式部长会议的运行形式，强调顺应经济全球化趋势与多极化格局的发展要求的同时，要着力处理好全球化与多极化、全局利益与局部利益、当前利益与长远利益、平等协商与共同行动之间的辨证关系。

经济全球化形势下，各国家各地区经济相互依赖性不断增强。诸多全球性经济矛盾问题，都需要各方参与，从推动世界经济健康运行和增进全局性经济利益的高度上认识和处理。同时，随着多极化进程的不断加快，全球经济利益格局的板块状特征更为突出，以若干主要国家或地区经济体为核心的地区经济一体化组织，日益成为国际经济协调机制当中，主体经济利益诉求的重要载体。经济全球化趋势与多极化进程之间的矛盾，集中体现于全局利益与局部利益的对立统一之中。此外，基于全局利益更为关注长远利益、局部利益更为关注当前利益的实际，全局利益与局部利益的矛盾关系，在一定程度上也表现为当前利益与长远利益的冲突。此背景下，二十国集团必须在运行机制建设过程当中，把全球化与多极化、全局与局部、现在与未来、民主与集中等诸多的矛盾关系有机结合起来，力求做到统筹规划各种矛盾关系，使之辨证统一于集团活动的全过程。

（3）世界经济发展过程当中，全球性经济难题不可能一下子完全得以解决，因为旧的问题刚解决了，新的问题往往接踵而来；旨在破解全球性经济难题的二十国集团，将会伴随着新的全球性经济难题的不断出现而发挥更为积极的作用；要拥有未来，二十国集团就要着眼于长远，提高对全球性经济难题的预见性，增强多边协调机制的长效性。

当前的国际金融危机与世界经济衰退形势依然处在变化之中：危机并未见底，衰退尚未结束。二十国集团要把握住这样的国际经济形势，在应对未来可能的矛盾问题时赢得更大主动，就必须明确矛盾问题的根源与实质，抓住其发展变化的基本脉络。为此，集团在认识和分析有关全球性经济难题的时候，不但要强调增进自身的经济利益，而且要尊重经济运行的客观规律，注意按照市场经济运行的一般原理分析问题，并提出解决问题的思路和方法，国际金融体制改革问题如此，世界人口、资源与环境问题也如此。在分析、处理和解决全球性经济问题等方面表现出预见性和长效性，是二十国集团拓展生存与发展空间的必要选择。

2、从克服局限性的角度分析

二十国集团必须从增强自身协调功能的原则要求出发，立足于首先解决集团框架内部的主要矛盾，在活动当中不断总结经验教训，切实增强集团发现问题、分析问题、解决问题的能力，开拓创新，推动不利因素向有利因素转化。

二十国集团的局限性集中表现在：框架结构松散、内部与外部利益关系复杂；运行机制方面，各自为政的特征明显；针对有关议题的声明或主张缺乏约束力和有效性；长远规划不明朗，发展前景难以定论。

结合上述形势，二十国集团首先要在增强组织的开放性、加强内部利益关系协调方面下功夫，进一步扩大成员代表的广泛性，发挥内部既有多边协调机制或地区一体化经济集团的积极作用，求同存异，突出经济利益上的交叉点，立足于发挥大智慧、增强大局感、把握大趋势、解决大问题。大的问题解决了，主要矛盾化解了，有助于消除大的、根本的经济利益冲突，有助于成员协调立场与配合行动，有助于协调机制的健康发展。

针对声明或主张缺乏权威性与有效性的问题，二十国集团有必要建立健全相应的运行机制。无论领导人峰会通过的宣言，还是财政部长与中央银行行长非正式会议发布的声明，集团都有必要采取一定的后续配套措施，以维护会议宣言或声明的严肃性和实效性。

从发展规划方面看，二十国集团必须未雨绸缪，切实通过增强发现问题、分析问题和解决问题的实际能力，不断增进组织框架的稳定性与吸引力，在不断的积极作为当中，开拓良好的发展前景。

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