对新生代农民工权益保障制度建设的思考

○李洪梅

（江苏徐州市贾汪区委党校 江苏 徐州 221011）

“东西南北中、打工到广东”，改革开放以来，百万民工涌向南粤曾经蔚为壮观。然而，年初新一轮用工短缺使这个积聚了2600多万农民工的用工大省用工缺口达90万人，珠三角、长三角先后出现“民工荒”。对于这一问题的成因，有关专家学者举出了诸如经济好订单增导致农民工“吃紧”，区域竞争加剧导致农民工“分流”，经济落差缩小导致农民工“回流”，供求结构错位导致农民工“缺位”等。但笔者以为这种状况出现的原因不仅是结构性问题，而是农民工权益缺乏保障（即“权益荒”）所导致的。

一、“民工荒”实质上是“民工权利荒”

我国农民工人数已经超过1.4亿，如果加上在农村乡镇企业打工的农民工，总人数达2亿多，已经超过由城镇居民构成的传统产业工人群体，农民工已经成为我国工人阶级的新成员和重要组成部分。

从社会分工角度来看，农民本来是一种职业，然而在我国农民自古以来就带有身份的色彩。改革开放以后，农村生产率的迅速提高，使本来就人多地少的农村有了大量剩余劳动力，当城市工矿产业改革迈开脚步时，大批农民涌入城市务工。其实在20世纪80年代中期。农民工的出现在填补城市职业的空白、给城市居民带来许多方便的同时，也促进了城市经济的发展。

在我国由于历史形成的城乡二元结构体制，使得农民工这一特殊群体不能得到与市民同等待遇。一方面，农民工付出的劳动代价与所获经济收益的差距在持续拉大，农民工的特殊身份标识与农民工自我追求升华的冲突越来越显性化，农民工权益意识高涨与维权机制不畅的矛盾越来越突出。另一方面，政府的社会保护机制依然缺乏，农民工在工伤、疾病医疗、养老、贫困等方面的后顾之忧极多，而维护农民工权益的机制亦因法制不完善、监察机制不健全、工会作用不大等，依然处于缺失状态，农民工权益受损后的社会风险在高速积累。入城务工人员劳动关系处于法律法规的“边缘和真空”地带，是无固定工作、无固定居所、无生活来源、无人身安全感、无社会保障的“二等工人”。他们与有城市户口的工人同工不同酬，同工不同权，同工不同福利保障，就业单位的管理人员还把他们当作另类工人管理，甚至有的城市规定限制他们进入某些行业就业。

这些现象，不仅明显违反社会主义社会劳动者享有平等就业、选择职业、取得劳动报酬等一系列权利；而且背离了现代社会通行的文明准则，不符合市场经济的平等规则，伤害了为数众多的农民工的尊严，固化了城乡二元结构，妨碍城市发展的正常化进程，甚至对目前的贫富两极分化也起着推波助澜的作用。同时，农民工的社会保护与维权机制缺失，给人们直接的感觉，就是它放大着社会业已存在的不公。

特别是当前，新生代农民工占外出农民工的6成以上，成为劳动力市场的主力军，他们生于20世纪80年代以后，平均年龄在23岁左右，近8成未婚，大都在制造业和服务业的就业，家庭经济情况、受教育程度和法律意识等都已经明显提高。新生代农民工适应新事物的能力更强，同时在城市中形成了较高的心理需求，主体意识更加强烈，有强烈的城市化倾向，他们不再满足于社会地位低下而且报酬极低的体力劳动，迫切要求逾越横亘在面前的制度、文化之墙，要求与住所地居民（城市居民）更多的平等权利，要求得到一样的尊重与认可。调查显示：新生代农民工比上一代农民工更注重精神需求，对于知识、技能及人际交往更加渴求。当昔日农民工背井离乡打工的最大动力因素——区域经济落差在逐渐消失或减小时，珠三角要应对可能成为常态的用工短缺，单纯依靠提高工资待遇，只能缓解而不能从根本上解决“民工荒”问题，甚至现在炒得火热的珠三角地区的企业纷纷朝内地迁移，也是由于用工短缺而导致的用工成本升高而引起的。我们要应新形势下新生代农民工对权益保障上的诉求，加大农民工权益保障制度的建设和完善，加大其对所在打工城市的归属感，促进打工一族真正融入城市。这是珠三角及其他发达地区未来吸引力的关键所在。

二、完善农民工权益保障制度，破解“民工荒”的现实之策

2010年中央1号文件首次将“新生代农民工”的提法纳入中央文件，可以看出新生代农民工之“新”，不仅“新”在年龄上，而且“新”在群体生态和生活质量上。新生代农民工不只是代际划分和年龄概念，更是一个权利进步的符号。令人关注的是，珠三角许多政府将此轮民工短缺作为完善劳动力市场的契机和动力。历史上每次大的危机都是引发特定群体权益保障受到重视的良好机遇。1929年的美国大萧条使得成千上万的失业工人生计无着，美国政府开始考虑为产业工人建立失业保险；1997年的东南亚金融危机使得我国部分城市困难家庭陷入困境，城市低保制度建设被提上日程。我国更应抓住此次全球经济的调整机遇，关注农民工的权益，推进农民工权益保障制度的建设和完善。

解决当前最现实的农民工权益保障问题，要坚持城乡统筹考虑，遵循城乡国民待遇平等原则，切实保护农民工作为国民的待遇和权利。以权利平等为基础，从农民权利和农民发展的角度出发，正视农民的问题，真正以“农民”为本。具体而言，保护农民工权益，就应切实消除对流动人口特别是进城务工人员的歧视性政策，包括户口、身份、工作岗位、子女上学、社会保障等方面的限制，改善就业环境，使其尽可能地享有获得平等的国民待遇。切实维护农民工的平等就业权、劳动报酬权与生命健康权，促进农民工公平地参与发展成果的共享。农民工问题的核心是公民平等权利缺失。我们在讨论农民工问题，首先要强调一点，他是公民，必须得到平等的公民权利。例如，迅速取消对农民工就业的各种政策限制与地域歧视，享受平等就业权，开放就业市场，给他们更多的就业机会，让农民工获得合理的工资报酬并且确保这种报酬符合分配正义的原则；健全劳动保护机制与劳动监察、安全监管措施，确保农民工的生命与健康权益不受损害。

第一，生存权的保障。生存权的最简单涵义是在一定社会关系中和历史条件下，人们应当享有的维持正常生活所必需的基本条件的权利。我国长期以来实行的城乡二元管理体制，公民身份二元化继续存在，农民工进城后无法获得相应的城市户口。尽管近年来城乡户籍制度改革在部分地区已经取得一定进展，但城乡居民仍然不能享有平等的就业、社会保障等方面的权利。对农民工的歧视还具有相当的普遍性，农民工生存保障的社会化和生存环境的市民化的问题没有得到根本解决，造成从城市农民工到产业工人和市民的职业和身份变化过程步履维艰，极大地挤压了新生代农民工的城市生存空间，他们在城市中无法实现真正立足，但也不愿甚至没有能力退回到农村中务农，成为了城市和农村之间真正的“两栖人”。

第二，就业权的保障。新生代农民工的就业权涵盖就业保障、劳动权益、劳动报酬权益、自由择业权益、劳动休息权益等劳动权益。新生代农民工的就业能力明显不足，与第一代农民工相比缺乏回乡务农的退路，与城市劳动力相比，缺乏必要的专业技能和进入正规就业市场的本领；农民工的法律素质较低，对自己的权益受损忍气吞声，很少努力争取自己的维权直通车合法权益，更有甚者连自己的合法权益都不明确；就业环境也不乐观，涉及到农民工劳动关系运行的重要领域无相应的法律法规予以规范和解决，而有些行之有效的措施还停留在政策层面，主要靠行政手段来实施，缺乏稳定性、持久性和彻底性；虽有一些法律、法规的很多规定涉及到农民工权益的保护问题，部分地方政府出于代表城市市民本位利益（如市民充分就业）的考虑，在对待市民化乃至农民进城问题上，排斥和抑制多于鼓励和支持。在政策制度的安排上，不把农民工与市民同等对待，而是采取重堵轻疏、重管理轻服务、重义务轻权益、重城市就业轻农民工安排的政策。

第三，子女受教育权的保障。由于农村学校教育素质的普遍较低，家庭教育缺失，中途辍学一系列原因而出现新生代农民工接受教育程度较低，需要接受必要的职业技术培训，而目前许多城市将其仅作为廉价劳动力，而没有纳入城市人力资源培训和开发规划。同时许多农民工子女由于没有城市户口，在接受九年制义务教育后就是回家接受后续教育或放弃教育进入第二代、第三代农民工序列。实际上反映了一个教育不公平问题，即现在还难以完全做到农民工子女和城里的孩子享受同样的、均等的、教学方面的服务。

第四，社会保障权不健全。明确农民工的社会保障权，按照分类分层保障原则为农民工提供社会保障。农民工在城镇就业与生活，遭遇着城镇劳动者可能遭遇的各种生活风险，如工伤事故风险、疾病风险、失业风险、其他意外生活风险以及生活贫困等，农民工遭遇上述风险的普遍性正在成为现阶段新的社会问题与社会风险累积的生成条件。目前，新生代农民工享受到的社会保障项目非常有限，很多项目不能续转，只能离岗退保。如有些城市规定必须缴费满15年才能得到基础养老金，未到退休年龄要提前领取养老金的农民工只能支取个人账户的个人缴费部分。这些不合理的制度安排使农民工的养老保险演变成为一种不确定的强制储蓄，最终降低了农民工抵御风险的能力。而且享受到的社会保障水平非常低，医疗卫生保健问题难以解决，工伤和职业病防治问题较突出。近几年不断增长的农民工工伤事件（许多甚至是恶性事件）和学术界将农民工视为社会弱势群体的事实，反映了农民工对社会保障权益的诉求不仅是客观的，而且是正当的、迫切的。

解决新生代农民工权益保障问题，要立足当前，着眼长远，抓紧解决实际问题，逐步解决深层次的问题。为此，需要多管齐下，包括创新体制、更新观念、立法保护及舆论导向等，但政府承担起自己的责任将是最重要的。完善相关法规，在确立农民工平等权益的同时，赋予农民工维权的法律手段与有效途径。规范用工制度，切实推行劳动合同制，为解决农民工问题奠定稳定的基石。社会（主要是城市社会）要树立公平、正义、共享的核心价值观，用平等的理念与包容的心态实现对农民工的真正开放，并对农民工融入城市采取真正欢迎与积极鼓励的取向；改造社会氛围，营造让农民工融入当地社会的软环境。企业要遵守国家的劳动法规及相关法律与政策，树立与现代文明相适应的财富观，平等地对待农民工，并承担起相应的社会责任。农民工自身则需要不断提升自己的素质，提高一技之长以谋求更广阔的发展空间，并有理性的、长远的发展规划。

三、促进农民工向产业工人转变，是解决“民工荒”的根本之策

新一轮用工短缺的更深层次原因在于，我国在推进市场经济的过程中，出现了工业化、城镇化和市场化进程的不协调；在推进工业化的进程中，较少重视通过制度创新来推进城镇化，以实现在工业化进程中农民工向产业工人的身份转变，实现由农民向市民的身份转变，实现城乡二元结构向城乡统筹发展的转变。

新生代农民工的基本取向还是要涌入城市，要围绕这一点来破除体制障碍，制定政策措施。“涌入城市、公平对待、权益保障”，这实际上是制度改革的过程，就是要推进公共服务的均等化，使他们能够长期稳定地在城市就业和居住。具体说，则着重于分期分批解决他（她）们的社保、医保、失保、住保和教育保障问题。一是把他（她）们纳入城镇职工社保和失保体系，使他（她）们在脱离土地后，失业有低保托底，退休时有社会统筹养老；二是让他（她）们病有所医，教有所学（当下着重于生存技能培训和再教育）；三是保障他们居者有其屋——这一条最关键，是确保他（她）们最终转变为“市民”的基础之基础所在；四是对于80后农民工，他（她）们的子女幼教及入学也必须以输入地政府的公办教育为主承担。

特别是新生代农民工，他们大多出生在城市且在城市文明的熏陶下生活多年，已经基本具备产业工人和城市居民的基本素质，国家和社会及企业组织只要注重技能培训并以引导，假以时日，新生代农民工向现代产业工人的转变是没有问题的。但目前要实现这种转变最缺乏的是制度安排，缺乏的是户籍制度安排，尤其是户籍背后的公共服务制度安排。而对于新生代农民工来说，能否实现农民工向产业工人身份的转变，能否实现成为市民的利益诉求，直接决定着他们对这座城市的归属感，也直接关乎我国的工业化、城市化和现代化进程。

当前，尤其需要强调的是，社会各界必须采取积极措施提高农民工工资待遇，建立有效的工资增长机制。尽快提高农民工的劳工成本，包括提高最低工资标准并进一步细化，使之更具操作性，通过确立平等的谈判与协商机制来确保农民工工资增长机制正常化，通过财税政策强势引导雇主为农民工提供职业福利。农民工劳动报酬与福利的提升，不仅能够直接提高数亿农民工及其家属的购买力，进而改变我国经济过度依赖对外贸易与投资拉动的弊端，而且可以促使农民工素质得到提高，农村居民的民生问题获得进一步改善。因此，必须摒弃片面的劳工成本低优势说，代之以适度提高农民工的劳工成本（含工资、保险及福利），并促使经济社会协调持续发展。

与此同时，针对农民工非农化的现实及工业化、城市化进程的态势，国家应进一步改革农村土地承包制度，通过赋予农村土地承包权的实质权益，让农民工自主选择户籍身份置换，既保障农民工可以在满足规定标准或条件下完全融入城市化、工业化进程，又促进农村土地的集约经营与规模效益。一种标准的确立意味着一种新秩序的建立，农民工的发展将会因此而进入有序向上流动的通道。

综上所述，当前“民工荒”的问题实质是农民权益问题，农民工问题也是农民工权益保护问题。农民工在城市的生活和工作面临的种种困境，市民化进程的举步维艰，迫切需要党和政府以公正为理念，出台相关的社会政策来帮助他们改变目前的边缘状况，提升社会地位，享有同等的国民待遇，推进中国的城市化进程。